改革之路在于調整養老金結構，設立養老基金安全投資機制，建立居民征信系統

當前，中國政府控制著微薄的養老基金，實賬運營的養老基金約有1.4億元人民幣（社會保障儲備基金9000億元，企業年金3000億元，養老保險個人賬戶委托投資基金2000億元），沒有進入資本市場，在財政專戶中承受貶值和挪用的風險。勞動者沒有決策權，產權也不明晰。

中國養老金政策的四重弊端

中國養老金制度經歷了由企業“勞動保險”，轉向社會統籌與個人賬戶相結合的“社會保險”，再由“社會保險”轉向覆蓋城鄉居民的“中央統籌國民基礎養老金”與“個人賬戶養老金”相結合模式的發展過程，公共部門仍然沿襲1958年的退休金政策。中國養老金制度嚴重“碎片化”，在居民、用人單位、養老基金、國家財政四個層面都存在弊端。

弊端之一來自居民（包括參保的外籍居民）。首先是繳費不均，目前公共部門人員不繳費，企業職工繳費，公共部門養老金待遇高于企業職工2倍到3倍；累計繳費15年，難以應對20年以上的預期余壽；繳費基數伴隨工資增長不斷加大，費率卻呈剛性，不能下降。其次是待遇失衡，如果基本養老金高于低工資（因殘疾、失業等個別現象除外），則誘發提前退休；企業和職工28%費率與平均1362元養老金不匹配，內部回報率太低，降低企業和職工參保積極性；退休待遇提高（中央轉移支付直接提高養老金），退休時點計發水平降低（主要指繳費工資替代率），傷害參保人積極性；最低養老金增長率低于通貨膨脹率，養老金實際購買力下降。再次是流動錯位，由于各地養老金政策差異，居民可能選擇繳費低的地區就業，最后選擇支付水平高的地區參保十年后領取待遇。

弊端之二來自用人單位，即費率高、費基亂。目前養老保險費率為28%（單位20%+職工8%），遠遠高于西方國家綜合社會保障稅率。高費率導致逃費基現象，用人單位以薪酬分類、濫福利等手段蠶食費基，加之對困難企業的減免政策，2000年至2010年間的實際征繳率（包括稅務代征和社保計征）僅為20%，這導致養老基金征繳能力和支付能力持續下降，誤導參保人以非法方式參與競爭，使社會保險公共治理陷入混亂局面。

弊端之三來自養老基金，即社會統籌支付水平缺乏標準（政府承諾風險），個人賬戶基金投資無路（養老金貶值風險）。首先，職工養老儲蓄面臨公共風險，1998年的城鎮企業職工養老保險是國有企業改革和銀行體制改革的配套措施，企業承受高費率為已退休人員支付養老金（原來由銀行支付，銀行實為政府出納），挪用個人賬戶資金為提前退休（平均47歲）的國企冗員支付養老金，政府確保支付的是統賬混淆的基本養老金。一方面，個人賬戶養老基金縮水，每年投資收益損失超過1000億元；另一方面，政府在擠出養老金市場后，又加大了自身支付負擔，增加后期政府的隱形債務和政治風險。

其次，居民養老儲蓄面臨公共風險，2009年以來推行的城鄉居民養老儲蓄賬戶將面臨資金貶值和被基層政府挪用的風險。

弊端之四來自國家財政，即指養老金預算缺位，公務員逆向參與。

首先，政府的養老金支付占財政支出和GDP的比重不僅是經濟問題，更是社會問題，國民需要參與決策和分享信息。目前依賴政府部門當期預算，缺乏立法機關監督，社保部門混賬支付養老金，中央財政補貼不斷增加（從幾十億元到幾千億元）。

其次，面對歐洲政府債務危機和高福利問題，有人認為政府的福利支出過高，重蹈歐洲國家覆轍。其實，2010年中央和地方兩級財政養老金補貼為1910.35億元，占2010年全國財政收入的2.3%，占同年GDP的0.48%，不足西方國家的10%。

再次，公共部門養老金全部來自財政預算，2008年的預算支出為1873億元，2009年為2141.36億元。隨著勞動人口和納稅人口不斷減少，公共部門養老金轉向個人儲蓄、政府補貼和市場融資的三分法是必然出路。

中國養老金改革的三大挑戰

中國養老金改革面臨三大公共治理的挑戰。

——調整養老金結構，一要完善社會統籌的互濟功能和政府責任，建立國民基礎養老金制度，以克服老年貧困；二要打造個人賬戶的儲蓄和市場融資功能，以改善老年生活。

——按照三分法設立養老基金安全投資機制，養老基金三分之一用于保守投資，包括大額儲蓄和理財產品；三分之一投入社會基金（如英國環境與社會發展基金），即將優質國家項目向養老基金分配的渠道；三分之一投資股票市場，在長期投資中獲得創新企業的利潤和追求較高收益；由此保障養老基金相對穩定和安全的收益。

——建立居民征信系統，在完善社會保障權益記錄基礎上建立居民檔案，由此建立國民基礎養老金待遇的測算和調整機制，建立居民征信管理制度，確保國民基礎養老金發放有方，避免經辦機構和居民勾結榨取養老金的現象。同時，政府要以“一個委托人”的資格出現（財政部門、社保部門統一），委托具有全國網絡和窗口的大型商業銀行托管養老基金，同時提供賬戶和窗口服務，做到國民基礎養老金屬地支付，個人賬戶養老金方便異地攜帶和轉換受托人。

養老金結構的“兩輛車”

社會統籌和個人賬戶可以說是兩條道路上的兩輛車，一是公交汽車，另一個是私家車，各具功能，不得混淆。

國民基礎養老金用于克服貧困。應按照公共品的原則，規范養老金稅費征收，稅率在2010年約為社會平均工資的6.82%（從60歲開始支付），2035年升到12.79%；當領取年齡為65歲時，稅率將從2010年的4.49%升到2035年的9.30%；財政支出占比從2010年的5.91%升到2035年的19.00%；GDP占比將從2010年的1.36%上升到2035年的4.38%。如果稅率為10%，企業稅率應為7%，個人稅率為3%。中央政府支付基礎養老金（可適度獎勵納稅費貢獻較大的人群，可鼓勵高收入人群放棄領取基礎養老金）的水平，應當是地方居民家庭人均消費支出的40%至50%，GDP占比控制在4%至5%區間。

個人賬戶養老金用于改善生活。應按照準公共品的原則，建立全國居民通用的個人養老儲蓄賬戶，規范個人養老儲蓄、用人單位職業養老金、政府養老補貼和對養老儲蓄的稅收減、免、延政策，規范養老金受托人制度，規范養老金市場，建立確保養老基金保值增值的社會發展基金，實現養老基金投資策略的三三制（30%以上購買理財產品、30%購買社會基金、30%以下購買股票），建議全國社會保障理事會管理40%養老基金，并經營社會發展基金，確保養老基金保值增值；優秀的企業年金投資機構管理60%養老基金，以具有競爭力的風格和業績取得社會信任；建立權威性的養老基金監管機構，完善養老基金信息披露制度，促進居民養老基金風險教育工作。

作者為清華大學公共管理學院社會政策研究所所長