中投顧問：允許地方政府發債 還需加強監管

國務院日前發布《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》提出，今年將對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。

中投顧問研究總監郭凡禮表示，從該項政策的具體要求來看，對地方政府債務實行限額管理，可以從總量上控制地方政府發債規模、發債總量，做到總體債務數量可控，這有利於規避地方政府為了緩解地方財政一時壓力而大力舉債，同時對地方政府發行債券進行有效監管。分類納入預算管理從另一個渠道對債務類型進行控制，有利於防范同一行業風險，反映發債目的，有利於促進地方政府提高資金使用效率，防范地方債風險。

國務院之所以及時出臺該政策，與當前地方政府面臨的嚴峻形勢以及宏觀經濟面臨壓力等有一定的聯系。首先，地方政府債務近些年增長迅猛，雖然總量可控但是潛在的風險不容忽視。數據顯示，從2007年末至2010年末，地方債從不足5萬億元上升到10.7萬億元，翻了一番。而從2010年末至2013年中，地方債務余額則再度增長約80%至17.89萬億元。而近兩年，地方政府融資平臺貸款正逐步進入還債高峰期，約37.5%的貸款在2013年至2015年內到期。隨著到期潮的逼近，目前無論哪一級地方政府，集中還款風險都迫在眉睫。出臺該政策，允許地方政府自行發行債券，有利於緩解地方財政壓力，降低地方經濟運營中的風險。

其次，宏觀經濟面臨壓力，尤其是房地產行業風險凸顯，土地出讓金的大幅減少，意味著地方政府向來依賴的土地財政受到很大威脅。截至2014年4月底，全國40個城市中，三、四線城市土地累計流標率為26%，較去年年末大幅上升了10個百分點，二線城市亦增長3%，而一線城市則自5%縮減至3%。除了一線城市，其他城市土地流拍、土地出讓金的大幅減少，無疑更增加了地方政府還債的壓力。

最後，通過建立以地方政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，能夠更好的防范風險，原來地方政府通過各種融資平臺、公司以及影子銀行等來籌措資金，操作不透明、管理不完善、監管缺失，這對金融體系有更大的危害和風險。因此，將地方政府融資納入統一的管理並加強監管，促使其公開化、透明化，有利於金融市場的健康運行。

當前雖然檔案允許地方政府發行債券進行融資，但是依然存在一些問題待解決。第一是法律方面，中國1994年的《預演算法》規定不允許地方政府發債；第二是如何保障並提高資金使用效率；第三是如何監管資金的使用方向。借新債還舊債是不少地方政府平衡、緩解債務壓力的手段，這在經濟形勢好時尚可持續運行，一旦經濟趨勢不好則難以維持。不少地方官員在任時間有限，為了提高在任期間政績，大肆舉債，好大喜功，愛搞面子工程，留下一個爛攤子給下一屆政府，這無疑不利於地方經濟的良性運行。

允許地方政府發債，還需要進一步完善監管機制，加強對地方政府債務的審核、發債目的的考察、資金使用效率和方向的監管，提高政府自身金融管理和資金使用能力。理順地方與中央的關係，地方政府發債應該由地方政府承擔還本付息的責任，實行問責制，促使地方政府謹慎發債、積極償還債務，保護投資者利益。（作者系中投顧問產業與政策研究中心 研究總監）