中國應該在“直轄市”之外建立“特別市”

安邦首席研究員 陳功

“直轄市”的概念在中國沿用已久，最早使用這一城市概念的是民國時期。開始的時候，就是稱為“特別市”，這個名稱同時也是世界上部分國家采用的行政區劃，意思是由中央政府直接管轄、或在法律上享有特殊地位的城市。1930年，當時的國民政府公布《市組織法》后，又改稱“院轄市”，受所謂“行政院”管轄。1948年《中華民國憲法》公布后，開始改稱“直轄市”。所以從中國城市的沿革來看，“特別市”始終是一種兼有地理和行政的空間稱謂。特別是在民國時期，全國當時總共有八個特別市，分別是：南京、上海、天津、青島、漢口、重慶、北平和廣州。

1949年之后，中國政府繼續沿用這一稱謂來表達區域空間的特點，這個時期的“直轄市”，意思是最為重要的省級行政區和建制城市。事實上，這樣的城市行政級別定義，還被中國、朝鮮、韓國、越南等漢字文化圈的國家所采用。通常而言，這樣的“直轄市”往往有較多的居住人口，且通常在全國的政治、經濟和文化等各方面上具有重要地位。

安邦咨詢（anbound）作為獨立智庫，長期有團隊專門從事地緣政治方面的研究，也從城市研究的角度參與到許多城市的“十三五規劃”編制過程。在長期的追蹤研究活動中我們發現，中國有一些城市具有極其特殊的戰略地位。這些城市或許並不起眼，但戰略地位和空間地位非常重要，經濟相對處於“高地”之上，在區域空間中具有拉動、輻射和制約的極化性作用，可以帶動周邊地區的發展。事實上，現在的一些城市實際扮演的就是這樣的作用，它們在某種程度上扮演的就是“經濟中心”和“社會中心”的角色，而且往往得到周邊區域和城市的承認。

舉例來說，新疆的喀什就是一個這樣的城市。喀什的歷史悠久，元代馬可波羅行紀中就曾對喀什專門做過描述，繁榮景象令人印象深刻。喀什又是一個多民族聚居的地區，許多古老民族曾在這里繁衍生息，在漫長的社會進程中，境內形成、聚居的主要民族有維吾爾族、漢族、塔吉克族、回族、柯爾克孜族、烏孜別克族、哈薩克族、俄羅斯族、達斡爾族、蒙古族、錫伯族、滿族等31個民族。喀什的經濟，2012年的時候地方生產總值就達到了517.3億元，比2011年增長15.7%。其中，第一產業增加值175.2億元，增長6.6%；第二產業增加值143.1億元，增長28%；第三產業增加值199億元，增長17.5%。尤其值得重視的是，喀什的地理空間極為重要，它位於新疆的西南角落，在中國通往中亞國家的許多重要頻道當中，喀什是必經之處。更為重要的是，喀什還是喀什、和田與阿克蘇南疆戰略三角地帶的核心城市，對穩定新疆南部進而對中亞方向產生影響力具有極為重大的地緣戰略價值。所以從地緣戰略的角度來看，只要喀什穩住了，整個南疆就有了一個關鍵戰略節點來“托底”。因此像喀什這樣明顯具有戰略地位的城市，極有必要給予“特別市”的待遇，發揮其地緣價值。

總體來看，我的建議是以地緣戰略地位作為首要條件來確定“特別市”，同時參考其他社會、經濟發展條件，如城市規模、經濟體量、歷史與文化傳統以及城市發展的樣本意義等等。以這樣的指標定位來看，全國大致上可以確定10個左右的“特別市”，由國務院直接領導。行政級別上低於“直轄市”半級，但在一些行政環節上可以高於一般城市的待遇，縮短他們在行政體系中的路徑，提高行政效率。像南疆的喀什和以及西南邊陲的昆明這樣的城市，明顯具有“特別市”的城市地位。

值得注意的是，“特別市”的設立具有一些大戰略上的益處，這是一項重大改革措施，不但承認了這些城市以往的發展成就、特殊地位和空間影響力，還賦予了他們拉動周邊地區發展的空間使命和城市使命。因此，實際上這是在用政策、用改革來刺激經濟增長和社會穩定的政策手段，不但有利於區域的穩定和發展，同時也符合中央原本就大力提倡的區域經濟一體化的發展大目標。

綜合考慮現在的國內外社會發展形勢以及經濟增長目標，中國經濟增長現正處於一個關鍵的時期，需要放一些“大招”，少花錢，多辦事，刺激有力，最好是結合改革，推動經濟的智慧增長。基於這樣的原因，我認為現在已經到了采取這種重大政策的時刻。設立“特別市”，一方面是一種社會發展階段意義上的戰略延續，但又沒有擾亂大的國家利益格局；另一方面，還明顯有助於刺激經濟增長和社會發展水平的提升，一舉多得。說白了，就是下沉發展責任，讓國家大戰略落地，更接地氣！