基層試水一體化 多省新農合和城鎮居民醫保並軌

每經記者 王雅潔 發自北京

中國社會保險制度，城市與農村分割，私人部門與公共部門分立，目前所呈現出的“碎片化”狀況，在青海、安徽等地區的基層正試水整合。

今年3月，國務院總理李克強主持召開新一屆國務院第一次常務會議，明確提出“整合城鎮職工基本醫療保險（以下簡稱城鎮職工醫保）、城鎮居民基本醫療保險（以下簡稱城鎮居民醫保）、新型農村合作醫療（以下簡稱新農合）的職責”。

高層的決策帶動了基層一體化試水的深入，“大一統”迎來曙光。昨日（7月17日），有專家對《每日經濟新聞》記者表示，“目前過度分隔、雜亂無章的社會保障體系或行將結束”。

基層試水“二保”並軌

長期以來，城鎮職工醫保、城鎮居民醫保、新農合這三種基本醫保獨立運行，報銷政策也各不相同。尤其是與其他兩種醫保相比，新農合的報銷水平相對較低，分軌運行將居民分爲農民和城鎮居民，加深了城鄉二元化體制矛盾。

此外，由於參保管理和資訊系統的不統一，部分城郊失地農民和外出務工人員既參加新農合又參加城鎮居民醫療保險；還有部分農村未成年人既在學校參加城鎮居民醫療保險，又在家參加新農合，這種重復參保不僅增加了城鄉居民的負擔，還增加了財政支出的壓力。

這樣的分軌弊端引起了高層的關注。

今年3月，國務院總理李克強在國務院常務會議上，明確提出將整合城鎮職工醫保、城鎮居民醫保、新農合。

基層試水新農合和城鎮居民醫保並軌的熱情已經開始顯現。

以青海省爲例，該省副省長、省醫改辦主任馬順清日前公開表示，自2013年6月1日起，青海省將新農合和城鎮居民醫保人均籌資標準由380~420元統一提高到470元。該省將新農合基金和城鎮居民醫保基金統一爲城鄉居民醫保基金，並將其劃分爲個人賬戶、統籌基金和大病醫療保險基金三個部分。其中統籌基金包括門診統籌基金和住院統籌基金，可以和大病醫療保險基金統籌使用。原城鎮居民醫保、新農合風險基金納入統籌基金中。

2013年5月1日，安徽省銅陵市城鄉醫保結算系統上線運行，標誌著城鄉居民從繳費到待遇享受將真正實現同城同待遇，該市城鄉居民醫保順利並軌，並實行個人自付費用二次補償，實際補償比率不低於個人自付費用的50%。

與此同時，山東、江蘇等地的一些縣市也已啓動“二保”並軌。

[NT:PAGE=$]“除了已經開始試點的新農合、城鎮居民醫保並軌，今年打算打通醫療保險、工傷、失業、養老及生育這五項，形成通用的五險一卡。最近正在展開調研，搜集所有居民的身份資訊。”7月17日，江蘇省淮安市一名醫院管理人員對《每日經濟新聞》記者表示。

管理部門尚待統一

地方紛紛試水並軌，但在更高層對於管理部門的歸屬，以及並軌的細則還沒有明確的規範。

有國務院醫改專家向記者指出，在目前的管理體制框架中，一方面衛生行政部門要規制和管理醫療服務供給者的行爲，爲其提供財政預算補償；另一方面，衛生行政部門又實際管理著新農合基金，與醫療服務提供者簽訂合同，扮演著服務購買者的角色。雙重身份的管理體制，使衛生服務機構‘供給誘導需求’的行爲傾向，得不到合作醫療管理方面的有效制約，不利於控制醫療費用，節約新農合資金。

因此，未來須儘快明確實行城鄉一體化的管理體制改革，即醫療保險的歸口管理，將目前分散於多個部門的城鄉基本醫療保障工作，明確由一個部門統一管理。“管理部門不統一，這是行政管理上的一個麻煩，不清楚三險並軌後，管理的主體究竟是人社部還是衛生計生委，這將成爲推進並軌管理手段統一過程中的一個不確定因素。”上述專家說。

而且，國務院的目標是今年各個地方開始推進“三保”並軌的工作，沒有硬性要求年內完成。他建議，爲緩解改革壓力，在中央層面尚未出臺明確細則的前提下，有條件地區可先展開兩保並軌，即城鎮居民醫保與新農合的並軌。

《每日經濟新聞》記者梳理發現，在實踐中，已經試水社保一體化的基層地區，的確都是從上述兩保並軌開始做起。對此，醫改專家的解釋是，由於城鎮居民醫保與新農合存在一定的共性，費用繳納均由個人和政府部門負擔，在政策、標準上的統一會更容易些。而與這“兩保”相比，職工保險的費用由企業和個人繳納，現在納入“大一統”恐有難度。

有分析人士指出，新農合與城鎮居民醫保主要依賴各級財政籌資，其可持續性並不確定，同時難以擺脫地域的限制，“可攜帶性”依然有限。此外，覆蓋非穩定就業人群的城鎮居民醫保與新農合之外，城鎮職工醫保具有完全不同的籌資和保障水平，僅前兩者合併，並不能完全實現醫療保障的公平化目標。

“未來的方向應該是，醫保與戶籍脫鈎，使農村人口享有與城市居民同等的醫療保障待遇。同時，對老人、未成年人和低收入者的醫保，則應將統籌層次提高至省級或全國層次，事權與財權匹配，由中央財政承擔更大的責任。”上述分析人士表示。