安邦智庫：深化國企改革《意見》帶來了什么

高級研究員 賀軍

9月13日，《關於深化國有企業改革的指導意見》（簡稱《意見》）全文正式公布。在中國經濟面臨下行壓力、在新常態客觀上遲滯了改革進程的背景下，《意見》的正式出臺終於吹響了改革的號角。在國企改革的頂層設計方案公布后，深為市場關注的國企改革，將有可能從此揭開新的一幕。

國企改革《意見》的核心內容是什么？它對未來的市場會有何影響？對於民營經濟發展是否帶來了機會？在匯總了國內媒體各類報導之后，我們對這份頂層設計進行了初步解讀。

首先，國有企業改革的基本原則。有兩點很重要：一是堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，鼓勵國有、集體、非公有資本等交叉持股。二是堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，使國企真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。這是國企改革的政治框架和體制框架。

其次，國企改革的主要目標是：到2020年，在國企改革重要領域和關鍵環節取得重大成果，形成符合上述原則的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制。國企公司制度改革基本完成。經營性國有資產實現集中統一監管。值得注意的是，實現這些目標的時間表，正好與“十三五”規劃時期同步，同時也是中國建成全面小康社會的時期。這也算是另一類“三期疊加”。

第三，國有企業將實行分類改革。《意見》提出，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國企在經濟社會中的作用，將國企分為商業類和公益類。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核。其中，商業類國企按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標。而公益類國企的改革，也要引入市場機制，提高公共服務效率和能力，但公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。

值得注意的是，商業類國企也分為兩種：一種是主業處於充分競爭行業和領域的商業類國企，原則上都要實行公司制股份制改革，引入基本國有資本或各類非國有資本實現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，著力推進整體上市。對這類國企，重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。另一種是主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支援非國有資本參股。對自然壟斷型國企的改革，要實行政企分開、政資分開、特許經營、政府監管。

第四，國企監管從管企業轉向以管資本為主。《意見》提出，國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，界定出資人監管邊界，建立監管權力清單和責任清單，實現以管企業為主向管資本為主的轉變。重點管好國有資本版面、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全。不該管的要依法放權，決不越位。要以管資本為主改革國有資本授權經營體制。國有資產監管機構對國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業履行出資人職責，並授權國有資本投資、運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業平臺，對所出資企業行使股東職責。

管資本涉及到國有資本的流動和退出問題。《意見》提出，優化國有資本重點投資方向和領域，推動國有資本向關係國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中。清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業。要建立優勝劣汰市場化退出機制。支援企業依法合規通過證券交易、產權交易等資本市場，以市場公允價格處置企業資產，實現國有資本的形態置換，變現的國有資本用於更需要的領域和行業。

此外，以管資本為主，還要推進經營性國有資產集中統一監管，建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，用於民生和社會保障。劃轉部分國有資本充實社會保障基金。

第六，在國企股份制改革和公司治理方面，一是推進公司制股份制改革。大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市。允許將部分國有資本轉化為優先股，在少數特定領域建立國家特殊管理股制度。二是健全公司法人治理結構。切實解決董事會形同虛設、“一把手”說了算的問題，切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，法無授權任何政府部門和機構不得干預。

最終分析結論（final analysis conclusion）：

整體看來，深化國有企業改革在一片艱難的環境中終於啟動了。雖然在市場化改革方面，《意見》所展示的改革力度與市場的預期還有距離，但在當前復雜的形勢下，中央推動邁開深化國企改革的步伐，仍然是一件不容易的事。近期，在國內外市場動盪和政策大調整中，國內外對於中國政府推動市場化改革的誠意和行動都有所懷疑，但我們有理由相信，以深化國企改革《意見》出臺為契機，中國將在穩定經濟增長的前提下，盡力推動既定的改革行動。因為當前的形勢很明顯，不推動深化改革，中國的發展就難有出路，難以從多種困境中擺脫出來。獲得“改革紅利”不僅是中國經濟的需要，也是中國政治和中國社會的需要！