吳曉靈：完善破產制度 加快僵屍企業出清

和訊網消息 由北京市人民政府主辦，一行三會支持的第五屆「2016金融街(000402,股吧)論壇」於5月28日至29日在京舉行。和訊網作為特邀財經媒體進行全程圖文直播。本屆論壇將以新機遇、新金融、新發展為主題。全國人大財經委員會副主任委員吳曉靈出席並發表演講。

對於中國經濟與過剩產能間的矛盾，吳曉靈女士給出了四個問題。

一、「僵屍企業」不能市場出清，是中國經濟結構調整的重大障礙。

二、提高認識，加強對《企業破產法》實施。

三、完善破產法律制度各項配套措施，依法促進市場出清。

四、要改進金融服務，加快不良資產市場化的處置。

   以下為文字實錄：

謝謝主持人。女士們、先生們，大家上午好！

我正好接着吳老師剛才的演講，他談到了要用市場化的方式來提高供給側供給的效率，我講的題目就是「依法實現市場出清，促進經濟結構優化調整」。實際上就是要通過市場的生生死死、新陳代謝讓我們的經濟富有活力。

淘汰落後產能與鼓勵創新發展是中國經濟結構調整的戰略措施，簡政放權的商事改革與清除「僵屍企業」是促進企業新陳代謝的政策措施，而這些措施要達到預期的效果，必須遵循市場規律，在法制的軌道上運行。

一、「僵屍企業」不能市場出清，是中國經濟結構調整的重大障礙。

優勝劣汰是市場經濟發展的活力源泉，而產品沒有競爭力、財務不可持續、資不抵債的「僵屍企業」不能有序實現市場退出，是對社會資源的極大浪費，會扭曲信用定價體系，積累金融風險；

「僵屍企業」為什麼可以存續下去呢？一是不恰當的政績考核和維穩的增長壓力，促使政府盡力從資金上維持一些僵屍企業的生存；我們的地方政府不斷的受到了GDP增長的壓力，盡管我們現在說不以GDP論英雄，但是前幾天我剛剛看到了GDP全國的排行，而且在評論誰是第一，誰在殿後。我想這種GDP增長的大排行對地方政府是一種無形的壓力。而當一些「僵屍企業」退出的時候，又會面臨着職工下崗的問題，有很多人不理解在市場經濟當中的這種就業與再就業的循環往復，是經濟發展的必然過程。在民營企業當中，下崗還是容易接受的事情，但是，在國有企業當中它的人數眾多，而讓他們下崗政府是頗費心思。因而，在業績考核和維穩壓力之下，地方政府不得不采取一些措施，從資金上給予補貼。

二是不當的業績考核和責任的追究，又使銀行不斷的讓一些「僵屍企業」靠輸血維持。我們的銀行有利潤的考核，而不良資產的化解和沖消本身對利潤是一種侵蝕，而且在我們的貸款方面，不光是說你盡職免責，而是很多事情要終身問責，在這樣的利潤指標和責任追究下，很多銀行想到了，讓一個企業能維持多久就維持多久，於是不斷給這些企業輸血，有財政的補貼，有信貸的數學，這是這些企業能夠苟延殘喘的制度環境；

三是現行企業破產制度不健全，社會保障制度不完善，生產要素市場發展滯後，各項政策措施不配套，致使政府、企業、銀行、法院，對「僵屍企業」市場出清望而生畏，對企業依法破產或依法重整更是很少問津。我們的《企業破產法》是2006年開始實施的，在此之前每年有4000多萬的企業會因而破產，但是《破產法》公布之後，在2014年只有2000多家依法破產，而只占市場出清企業的0.4%，為什麼這麼多的企業不肯走依法破產之路呢？我想這里有很多的法律和制度方面的原因。打通企業的退出通道，是中國經濟增強活力的制度安排，也是中國市場經濟成熟的表現。一個市場當中，企業能夠生生死死不斷循環就是這個企業活力的表現，也是這個社會成熟的表現。

二、提高認識，加強對《企業破產法》實施

我們的《企業破產法》之所以不能夠有效的實施，除了法律和政策上的不配套之外，很重要的一個原因是思想認識上的原因。我們應該從認識上提高對《破產法》的認識。首先應該看到，契約精神和對財產權利的保護是市場經濟發展的基石，破產就是契約的依法終結；破產是什麼？破產是把所有的以往合同、債權債務合同全部一次性了結，打掃戰場，重新開始。現代破產制度既是對債權人權利的保護，也是對債務人最基本的人身權利和財產權利的保護。破產在中國的文化當中是一件非常不光彩的事情，是大家不願意接受的事情。在以往的人類歷史上，債權債務的關系在奴隸社會是賣身為奴，以身抵債，在封建社會是父債子還，世世代代要償還過去的債務。而現代企業制度最大的進步就是對所有的債務要給一個了結，在了結的時候要保障債務人的基本人身權利。當我們能夠保障一個債務人的基本人身權利的時候就給了這個債務人再次重生的機會，也給了債務人努力來配合債權人，使債權人的利益最大化的一次機會。現代破產制度引入了破產重整程序，在保護債權人利益的同時，力求讓債務人財產價值最大化，是在更深層次上保護了債權人的利益。如果一個債務人他的財產能夠最大化，當你清算的時候債權人的利益也能夠得到保護。如果我們能夠尊重債務人，債務人的信息比債權人的信息更全的，他就可以更好的來配合債權人，使得債權清理的時候價值最大化。執行《破產法》對企業實現依法重整或者清算，是企業優勝劣汰的保障，是提高社會資源使用效率的保障，也是提高對企業家失敗的容忍度，鼓勵企業家試錯創新精神的保障。任何一個企業都不可能一創業就是永遠正確的，都有一個試錯的過程，如果我們給了企業以試錯的過程，有了這樣的容忍度就可以鼓勵企業的創新。

現在，浙江省、山東省等地方政府，還有社會上其他的一些地方政府都已經在市場化、法制化的方向上處理「僵屍企業」上作出了有益的探索。依法實行企業破產重整和破產清算，能夠培育社會法制理念劃清政府和企業的關系，讓企業市場運行。

三、完善破產法律制度各項配套措施，依法促進市場出清。

首先，我們要正確處理政府和市場的關系，西部缺位，不越位，棄僵屍，要按照商業化原則來判斷企業是否有生存能力，政府的主要職責是建立恰當的激勵機制，創造相關利益方談判的必要條件，設立談判的協調機制，而不是具體決定重組和談判的結果。因為企業的重整在我們現在法律還不夠完善，配套制度還不夠健全的情況下，確實會面臨很多的問題，有的時候行政決策看起來好像效率比較高，但實際上這種決策破壞了市場自我修復的這種機制，應該說長遠來說是不利的。因而，地方政府應該更多的為企業市場出清，依法市場出清創造一個良好的談判條件、判斷環境和重組的環境，而不是自己親自下場去比賽。我們在本次大會上提供了一個研究報告，清華大學國家金融研究院和政法大學破產研究中心我們做了一個被告，這個上面介紹現有政府成熟的做法。

第二，要積極引入預重整制度，將政府協調機制規范化，並賦予預重整一定的法律效力。預重整和庭外重組都是在執行破產程序當中比較簡便的，低成本，高效率的辦法，但是我們現在在法律當中沒有給它以地位，而且沒有很好的運用，現在地方政府也在做這方面的事情，希望能夠把這些機制法制化、制度化。

第三，建議在巡回法院或者部分省市高院設立破產與金融審判庭，專司破產與金融案件；因為金融和破產都是比較復雜的事情，有專業的法庭來做的話效率會更高。建議設立破產管理局，作為司法部代管的國家局或內設局，推動《破產法》有效實施和進一步完善，管理破產方面的行政事務。因為破產制度是一個非常復雜的事情，有法律上的完善問題，有制度上的完善問題，還有涉及到方方面面的一些事情，光靠地方政府來做，其實不如交給一個國家專門的破產管理局來做。

建議改革破產管理人遴選制度和激勵機制，我們現在的破產管理人主要是由法院隨機的任命和監督的，主要是中介機構，但是，應該說提高效率來看，應該讓債權人會議來遴選專業管理機構比較好，而且我們也希望管理機構能夠更專業化一些，不但有會計和律師，更應該有金融界的人士和企業界的人士，他們對企業更加了解。另外我們改進法院對破產案件的考核機制。因為現在一年審結多少案件來考核法院，而《破產法》往往要時間比較長，短則幾個月，長則幾年，十幾年，這樣的破產案件如果按照案件的件數來考核的話是法院不願意受理破產案件非常重要的原因，應該改革這種考核機制。

第四，完善《破產法》，將《企業破產法》改位《破產法》，增加預重整制度、個人破產制度和經營性事業的單位破產制度。特別是個人破產制度應該建立起來，因為我們很多的民營企業個人財產和企業財產是高度重合的，沒有沒有對個人財產充分的保護，我們的企業家他就沒有安全感。現在有很多企業家，由於沒有個人破產制度，所以跑路、轉移資產是他最現實的選擇，如果我們能夠有了個人破產制度，就能夠將這些個經營失敗的企業家納入到法制的軌道上，來了結他的歷史債務。在《破產法》當中還應該明確破產程序與仲裁程序的關系，合理處置進入破產程序時的勞動合同問題。

第五，我們應該完善相關配套工作和政策，包括完善與破產相關的稅收法律體系。要完善金融機構的公司治理，將債務重組與減免的權利交還給金融機構，同時加強金融機構的內部管理，要將破產立案作為銀行不良貸款核銷的依據。

四、要改進金融服務，加快不良資產市場化的處置。

一是發揮多層次資本市場的價值發現和資源配置作用，構建多元化不良資產交易市場，整合資產、債權人、債務人、處置主體、投資主體的各類資源；

二是要吸引金融機構、民間資本和國外投資者等各類投資主體，投資不良資產市場，提高市場活躍度；

三是對有價值的企業以市場化方式實施「債轉股」，防止「免費的午餐」，逐步降低企業的槓杆率，對明顯缺乏拯救價值和市場前景的僵屍企業則應直接進入破產程序，加快市場出清。

四是探索不良資產證券化，拓寬不良資產處置的資金渠道；在處置不良資產的問題上，我認為首先應該是通過專業機構來收購不良資產，在專業機構對不良資產進行重整之後，通過私募發行的方式來把資產進行證券化，將證券賣給合格投資人，不能將它賣給普通的公眾，因為不良資產的風險是比較大的，價值評估的難度也是非常大的。

五是鼓勵各類股權投資基金投資不良資產領域；債轉股從宏觀上來說是降低槓杆率非常重要的一個措施之一，但是這種債轉股之後，最重要的是要有真正的通過股權投資來提升企業的價值，因而除了對高負債的企業進行債轉股之外，我們應該鼓勵各類的股權投資基金在處置不良資產的過程當中，提升企業的價值，這樣的話才能夠實現供給側結構的優化。

六是在困境企業重組中引入專業重組機構，提高重組成功率，並實現企業的再生。