王和：我國巨災保險制度「起飛」

2016年5月11日，中國保監會和財政部共同頒布了《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》（「實施方案」），無疑將成為我國巨災保險制度建設的里程碑，標志着制度建設進入了全面「起飛」的實質性階段。「實施方案」的歷史意義在於：結束了各地的試點探索，以頂層設計為依托，在全國層面系統性地推動制度實施，同時，明確以「地震」和「住宅」為突破口，以中國城鄉居民住宅地震巨災保險共同體（「住宅地震共同體」）為平台，啟動並推進相關工作，並在過程中逐步完善和提高。「實施方案」為全面開啟制度建設新時期奠定了良好基礎，但要建設好和發揮好制度的作用，需要對「實施方案」有一個全面和深刻的理解，並創造性地開展相關工作。

一） 「實施方案」較好地破解了五大難題

從各國巨災保險制度的實踐看，在建設過程中均面臨「五大難題」，即模式選擇、償付能力、基金歸集、責任與限額、定價模式。制度建設的本質和關鍵就在於回答並解決難題，我國巨災保險制度建設也不例外。

首先，在模式選擇上，模式的關鍵是明確一個國家巨災保險制度的性質以及誰「兜底」問題，即是官辦，還是民辦？還是官民結合？因此，「實施方案」明確了「政府推動、市場運作」的原則，這也是大多數國家采用的「官民結合」的模式。因為，無論是從巨災保險的「准公共性」特征看，還是從我國社會制度屬性看，更好地發揮各級政府在公共管理中的作用均是必要和重要的。「實施方案」將政府的推動作用細化為制度設計、立法保障和政策支持，確保了制度的實施和落地。與此同時，按照三中全會《決定》全面深化改革的基本原則，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，確定了「市場運作」的基本思路，即引導保險公司積極參與，發揮其在風險管理、專業技術、服務能力和營業網點等方面的優勢，由保險市場，特別是「住宅地震共同體」負責具體運作並提供服務。

其次，在償付能力上，償付能力說到底就是：保得起，賠得起。這個問題放到巨災保險的背景下，就顯得十分突出和重要。從各國的實踐看，分層技術是破解償付能力難題的主要選擇，即將可能面臨的地震風險損失劃分為若干「層」，不同的層，「因地制宜」地采用不同的解決方案。「實施方案」按照「風險共擔、分級負擔」的原則，利用分層技術，並結合我國現階段的實際，設計了投保人、保險公司、再保險公司、地震巨災保險專項准備金、財政支持等五層分散架構，再加上「回調機制」的「5+模式」。

第三，在基金歸集上，在巨災保險制度建設過程中，基金歸集是制度建設成功與否的關鍵，如果保險基金達不到一定的規模，意味着巨災保險的覆蓋面有限，那麼，其作用就不能得到有效發揮，並挑戰制度的必要性和合理性，制度建設就可能面臨進退兩難的尷尬。從理論講，采用強制保險是實現基金歸集的最有效手段，一是能保證覆蓋面，二是成本相對低。因為，如果完全采用自願和商業的模式，不僅覆蓋面難以保證，且歸集的周期，即時間成本較大。但從國際趨勢看，更多的是采取「強制供給」的模式，而非「強制購買」，同時，一些國家會在相關制度層面做一些「隱性安排」，如申請房貸時，必須辦理巨災保險等。我國「實施方案」采用的是「自願」加「正面激勵」模式，即鼓勵地方財政對民眾實施保費補貼，並給予稅收優惠。

第四，在責任與限額上，「實施方案」明確將責任界定在「地震」風險，並在明確「定值保險」的前提下，將實際損失和賠償責任固化為三擋，確保預期明確和簡便操作。在限額方面，「實施方案」根據我國現階段城鄉居民住房的實際情況，采用「上下限」的方式，確定保險金額，即基本保額為2萬和5萬，上限為100萬。同時，明確了超過100萬的需求可通過商業保險解決，其實是在金額上明確「准公共產品」和「私產品」的供給邊界。

第五，在定價模式上，核心是如何體現巨災保險制度的精神，一是要適度反映不同地區的風險特征，以體現科學性和合理性；二是要針對建築物開展差異化的費率安排，以發揮保險的正外部性特征，促進設防水平的提高；三是要體現保險的互助精神，要避免費率與風險的「過度匹配」。為此，「實施方案」明確定價原則為：按照地區風險高低、建築結構不同、城鄉差別，擬定差異化的保險費率。更重要的是「實施方案」設置了承保的「門檻」，即「達到國家建築質量要求（包括抗震設防標准）的建築物」。

二） 「實施方案」較好地體現了求真務實的精神

任何一個國家的巨災保險制度建設均是一道難題，面對我國地理環境的多元化、經濟相對落後、地區災害和城鄉居民住宅的差異性大、民眾保險意識淡薄的現實環境和歷史背景，就更顯得難上加難。因此，盡管「汶川大地震」之後，我國就明確提出要建立巨災保險制度，並在新「國十條」、「三中全會決定」和「十三五規劃」等國家級文件中予以明確，但制度建設工作仍顯得相對緩慢，其背後的原因有二：一是希望通過「試點先行」的模式，發現問題，積累經驗，確保頂層設計的科學和有效；二是在我國國情的背景下，要在破解「五大難題」方面取得共識，提出切實可行的對策，也需要一個過程。更重要的是如何適應我國社會和經濟發展大環境，特別是「三中全會決定」明確了全面深化改革的一系列方針與原則，創造性地開展制度建設，也是一項極具挑戰性的任務。

從總體情況看，「實施方案」在充分學習借鑒國外先進實踐的基礎上，結合我國現階段的具體實際，提出了切實可行的運行模式，較好地體現了求真務實的精神，具體講：

所謂「求真」，首先是「求巨災保險制度之真」，即在認識並理解巨災保險屬性的基礎上，針對「五大難題」，本着實事求是的精神，提出了建設性的解決方案，確保符合制度的基本邏輯。其次是「求我國現階段實際之真」，從制度建設之初就明確了作為一種普惠制度，應本着「低保障，廣覆蓋」的原則，同時，在定價方面，也充分考慮了現階段我國居民現實需求和支付能力之間的關系，確保制度的可行性。第三是「求我國保險業水平之真」，客觀看，我國保險業仍處於發展的初級階段，無論是行業實力，還是服務能力均有一個逐步提高和完善的過程，為此，「實施方案」和「住宅地震共保體」的設計均充分考慮了「初級階段」的特點。

所謂「務實」，首先是解決「三個一」問題，即一個方案，一個條例和一個平台，強化協同推進，但不強求「齊步走」，而是統籌考慮現實需求和長遠規劃，區分難易程度和輕重緩急，本着「成熟一個推動一個」的原則，務實地推進相關工作。如在行業協商一致的基礎上，2015年4月先行成立了「住宅地震共保體」，為制度的推動和運行提供了組織和技術保障。這次的「實施方案」則是在相關部委達成共識的基礎上，完成了頂層設計工作，回答了一系列核心和基礎問題。同時，明確了要加快出台《地震巨災保險條例》（「條例」），為制度的實施提供法律保障。其次是在保障范圍方面，從「災因」視角看，選擇了「地震」，這一我國相對典型的巨災風險先行，未來再逐步擴大到其他災因。從「限額」視角看，確定了100萬作為上限。這個限額與我國許多城市的住宅市場價值的確存在一定差距，但考慮到我國制度「體量大」的特點，如果限額過高，風險敞口太大，勢必給整個制度帶來巨大償付能力壓力，繼而影響制度的安全與穩定，不利於制度的起步與發展。同時，從各國的實踐情況看，初期的限額均相對較低，也都是在制度的逐步完善，特別是基金的不斷積累後，再逐步提高。

總之，在我國巨災保險制度建設過程中，要秉持「既要有理想，但又不理想化」的原則，一方面要確保頂層設計在結構上符合巨災保險的邏輯，為未來的健康發展打下堅實基礎，防止出現反復，另一方面又要本着建設有「中國特色巨災保險制度」的目標，面對現實，實事求是，開拓創新，創造性地開展工作。

三） 「實施方案」落實需要進一步地完善和細化

「實施方案」明確了采取「整合承保能力、准備金逐年滾存、損失合理分層」的運行模式。因此，下一步要在「制度實施領導小組」的領導和協調下，建立部門協調合作機制，加強溝通協調與配合，圍繞着制度落地展開相關工作。首先，從國際實踐看，立法保障是巨災保險制度各項措施落實的關鍵，為此，要借「實施方案」出台東風，加快推動《條例》的出台，在《條例》制定過程中，要高度關注「回調機制」安排問題，有效化解制度的「擊穿風險」。其次，按照「實施方案」明確的「兩步走」安排，分步驟、分階段實施，第一階段的重點是解決制度、平台和服務體系建設問題，特別是「城鄉居民住宅」部分，同時，做好現有的農房保險和試點項目的銜接與過渡。第二階段是全面展開並實現並軌，進一步完善體制機制。第三，在「自願參與、風險共擔」的原則下，進一步做實「住宅地震共同體」成員大會、理事會治理機制，建立健全執行機構，核心是完成「住宅地震共同體運營平台」的建設，同時，完成條款費率、區劃代碼、承保規則、理賠服務、超賠再保、災害信息、財務、單證和報表等基礎性工作，此外，在運行初期，按照「總額控制、限額管理」的思路，做好「分省分組」的限額管理工作，確保7月1日順利出單。第四，「全國專項准備金（中央基金）」是巨災保險制度的靈魂，「實施方案」明確了「單獨立賬、逐年滾存」的建設原則。中央基金不僅是一個共同和統籌賬戶，也是一個管理和操作平台，一方面要通過「資金池」的跨期積累、跨區統籌，實現償付能力的融通，另一方面要利用和創新各種金融工具，放大「中央基金」的償付能力，提高平滑波動的水平。「實施方案」明確由中國保險保障基金有限責任公司采用「一套人馬，兩塊牌子」的模式，履行資金管理職責，降低了管理成本，同時，「巨災保險基金」與「保險保障基金」，從性質上具有「異曲同工」色彩。第五，「實施方案」落地的最大挑戰仍然是消費者的接受度，即投保率和覆蓋面，從某種意義上講，這是檢驗制度成敗的關鍵指標。在「非強制」的總體安排下，需要對困難有更充分的認識，因為，如日本和我國台灣地區，即使經過多年的大力推廣，覆蓋面仍相對較低。所以，除了在費率厘定方面要充分考慮消費者的接受度，有效降低保費負擔，還要通過與政府災害救助體系有效銜接，爭取地方政府支持，出台相關配套政策，有效調動投保積極性。第六，要加強基礎數據庫和標准建設，形成行業的風險數據優勢，繼而配合國家綜合防災減災體系，特別是建築物設防標准的提高和落實，強化事前風險預防和事中風險控制的功能。同時，加強宣傳和教育，提高全社會的保險意識，增強風險管理能力，引導居民自願投保。

長期以來，我國災害管理、損失救災和重建資金籌集，更多的是采用「以政府為主體、以財政為支撐」的「舉國體制」。但面向未來，尤其是在全面深化改革的背景下，舉國，不再僅是舉政府和財政之力，要通過體制和機制創新，舉市場之力，舉全民之力，最終實現全社會共同參與、共同管理、共同分散的巨災風險管理「新舉國體制」。

（作者系人保財險執行副總裁）