馮俏彬：財政體制改革不同步導致營改增適得其反

新供給經濟學50人論壇成員、國家行政學院經濟學部博士生導師馮俏彬

和訊網消息 7月9日，新供給2016年第二季度宏觀經濟形勢分析會在上海舉行，會議由華夏新供給經濟學研究院、中國新供給經濟學50人論壇主辦，和訊網作為特邀媒體全程報道。

新供給經濟學50人論壇成員、國家行政學院經濟學部博士生導師馮俏彬在發言中指出，營改增是供給側結構性改革的重頭戲，按照有關部門的預測，大概有1.1萬億的減稅規模。在中國經濟下行，財政收入總體下行的情況下，推出實屬不易，體現了政府與社會一起共渡經濟下行難關的決心，但是目前由於財政體制方面的改革沒有同步進行，反而形成了適得其反的效果。馮俏彬強調，重要領域的改革要整體推進，進行營改增的時候，要同步調整中央和地方的財政體制，否則三足鼎立中只有一個腳往前走，其它腳不動，而且還形成後拉，最後的結果就是亂象頻出。

以下為實錄：

《重要領域的改革要整體推進——從「營改增」說起》

馮俏彬：各位專家、各位領導，大家中午好。今天早上的演講當中學到了很多東西，我非常同意前面專家，關於中國當前特別是國內改革形勢的重要判斷。我最近對這個問題有一些感觸，所以我想從我熟悉的領域，從財稅、營改增的方面講一講對這個問題的看法。

大家知道現在供給側結構性改革是熱詞，而且每當供給側改革在國內剛剛處於平靜狀態的時候，總會出現比較重要的事情使它重新到比較熱的狀態。我對供給側的改革，對它的理解基本上要回到十八屆三中全會「全面深化改革」的精神上來。我經常說的是十個字：「管住權、管住錢，放開市場。」營改增的問題、財稅體制改革的問題，只是屬於其中「管住錢」的問題。

在財稅體制當中，在三中全會當中有一句話叫：「財政是國家治理的基礎和重要支柱」。這個基礎和重要支柱是由三個腳形成的——稅收體制改革、稅收和預算管理體制改革。這三足鼎立之勢互相之間是有密切關聯的，一個腳動，另外幾個腳是要跟着動的。我們現在看到的情況，有些腳動的比較快，但是有些腳基本不動。

關於營改增改革，不僅僅是在財政體制改革當中，而且現在在整個的供給側結構性改革當中，也是把它作為重頭戲提出來的。必須要看到，營改增總體來講減稅效果比較明顯，按照有關部門的預測，前前後後加起來大概有1.1萬億的減稅規模。這個減稅的具體舉措，我們對它有高度評價。因為在中國經濟下行，財政收入總體下行的情況下，這個改革推出來確實還是不容易，體現了政府與社會一起共度經濟下行難關的決心。但是這個重要的改革，目前應該說它沒有得到財政體制改革其它方面的側面支持和配合，導致了一些適得其反的效果。這個「適得其反」的效果，從幾個數據可以看出來：

1.1-5月財政收入增速總體高於GDP的增速。

在2015年整個階段，當時我們對於財政收入有一個判斷，整個經濟下行的態勢非常明顯，財政收入有可能進入「冰河期」。去年上半年過了一段財政苦日子以後，那個「速度」又回來了。今年1-5月份，高於GDP的增速。4月份的時候，曾經高達過14.4%，所以這印證了前面專家所講的，現在政府從整個GDP當中取得的收入占比還是比較高的。

2.4-5月營業稅大幅度增長。

營改增，本來就是把營業稅改沒了，變成增值稅。可是我們現在看到的情況，4月份和5月份的時候，由於種種原因，已經要退出歷史舞台的營業稅的稅種，它的增長速度是爆發式的。4月份是74.8%，5月份76%。所以我提醒大家，70%以上的增長，讓所有的人都非常驚訝。當然，背後有很多原因，我們不去說它。

3.如果把視野再放寬一點。2015年稅收之外的非稅收入，同時也是在增長。不管是中央和地方，這一塊增長的比較快。這是什麼意思呢？一方面，我們在減稅；另一方面，別的收入在上來。稅收在減，但是其它的東西在上來，包括要減掉的稅也在往上升。這讓我們不由自主的想起來，2002年前後大家特別關注的曾經在財政界非常流行的「黃宗羲定律」。這種情況隱隱約約有點「黃宗羲定律」的意思。我們覺得很擔憂。

對此實際上需要一個解釋，為什麼會出現這種情況？我覺得用這張圖可以說明。請看2014年地方財政收入的結構，其中紅的這一塊就是營業稅，換句話說：營業稅在整個地方收入當中要占到30%以上的比重，占了很大的一塊比重。在這一塊很大的比重，現在被改革，而且從2012年就一直提出「營改增」，要被取消，但是我們沒有給它背後的支持。要改掉的營業稅，對於地方政府來講用什麼東西來補？現在在我們的制度上，改革設計上沒有給出預期。這麼大的一塊營改增要改沒了，地方政府有什麼樣的想法？很顯然，現在我們看到的財政收入上出現的種種異象，就是營改增之後，制度設計在改革上沒有給人家一個預期。沒有給出這樣一個預期，所以地方財政收入體系風雨飄搖，這種心態下他又必須要完成剛性的支出任務，這種情況下地方政府當然就會想辦法。這種產生邏輯和以前土地財政產生邏輯一模一樣，和前幾年地方投融資平台亂象頻出的產生邏輯完全一樣。

從解決思路上來說，需要構建一個新的地方收入體系，而且這個新的地方收入體系應該做一個總體設計，這方面現在的討論很多，但是討論都是比較零碎的，各自討論各自的事兒，沒有整合到一起來，整體感不強。為了保證地方政府的收入不受影響，營改增以後，出了一個過渡方案，從今年5月1號開始，把現在地方政府和中央政府調整為5：5，提高了地方政府征稅的分享比例。這個過渡方案據說要2-3年。短期可以解決地方政府財政收入因為營改增推進以後所造成的缺口，但是引出非常重要的一個問題，就是與構建全國統一市場的需要不符。增值稅本身的屬性和它的性質，實際上是不適宜進行分享的，分享比例越高，實際上就把地方政府牢牢綁定在各種產能過剩的、GDP比較高、帶動就業比較多的產業上去，所以對於地方政府的職能轉型有着密切的關聯作用。現在這種過渡方案，地方政府在營改增改完了以後的征稅分享比例不降反升，實際上是強化了聯系。

所以我們認為如果整體改革的話，一定其中有一些關鍵性的樞紐的東西。利益機制毫無疑問是其中的一個。從增值稅的分享比例，實際上如果在整體感比較強的情況下，它的比例、地方政府的分享比例就不應該是提高，而應該是降低，降低的速度是可以慢一些，但是你要給出預期來。當然有些地方的同志也會問一個問題。就是說，如果把增值稅也不共享了，地方政府錢從哪里來呢？我們認為還是應該從規范的一般轉移支付入手。這一方面，最近這幾年以來，中央財政也做過很多的改革，也努力的規范專項，提高地方一般轉移支付的比重。但是這個方面，我們認為總體比例，60%的占比還是比較低的。但是這還不是更重要的問題，更重要的是轉移支付的規范程度問題。地方政府要保證它不向中央去「跑部向錢」也能夠拿到這個東西，只有通過法治來規范這個事情。要趕快出轉移支付法。

除了這一塊，地方要自己的收入。首當其沖第一塊就是「地方稅」。這些稅種都適合於做地方稅，但是由於種種方面的原因，推出這些改革的時候可以說是舉步維艱。好消息也有，比如：7月1號資源稅實施了。而且資源稅總體的改革思路、改革方式，包括體系地方政府在里面的分享權力，都非常符合我們剛才說的發展方向。但是另外一個方面，大家寄予厚望的房地產稅，到現在為止也是推不出來。官方也不對房地產稅發表相關的看法。賈康老師前一段時間提到：房地產稅可以在一線城市開始開征。中國社科院發了一個報告，也認可這樣的一個觀點。

除了地方稅之外，還有費和基金的問題。這方面總體來講要把握兩個：第一個，費的問題要非常的規范。第二個，這些產生的費也好、基金也好，一定要致力於打破收錢的部門不能夠自收自用，必須要實質性打破」收、支、用、管一體化」的機制。這些收入個可以成為地方財政的一個補充，但是不能成為主體。而且沒有費方面的清理，減政放權的改革很難落到實處，效果也不長遠。

另外地方政府即使以上收入，他的錢也可能不夠用，這方面地方債很重要，PPP也很重要。這方面我們只想補充一點就是關於地方債目前基本上行政規制很重，市場約束的成分很小，現在要在這一塊加大由市場力量體現的約束。既要讓它有出口，但是也要受到約束。

PPP確實是現在寄予厚望，前兩天國務院常務會議的時候專門討論了政府與社會資本合作重要的一些制度規定的問題，從現在來，從全國的層面已經非常清楚，這個事情會成為未來發展大勢。

總結我的基本觀點：像財政這樣，重要領域的改革要整體推進。比如：進行稅改、營改增的時候，要同步調整中央和地方的財政體制。否則三足鼎立當中只有一個腳往前走，其它的腳都不動，而且還形成後拉，最後就是亂象頻出。

這個世界的確有很大的不確定性，但是也有在理論研究和歷史已研究得非常清楚的事。為什麼不能夠像1994年一樣，在推進改革的時候更加注重整體推進呢？

這是我想要匯報的總體內容，謝謝大家！