美國地方債管理模式給中國重大啟示

    安邦咨詢授權和訊網智庫發布

隨着中央加大地方債發行和地方政府債券置換的力度，我國地方政府的債務風險得到了某種程度的控制。但在如何防范流動性風險、如何籌資開展基礎設施和公益項目建設、如何做好長期預算規劃等方面，很多地方政府恐怕仍沒有形成完整、清晰的思路。國務院研究室綜合課題組通過實地調研，從美國地方債管理實踐中形成了一些有益的建議。盡管兩國的地方政治、法律生態有很大差別，但在安邦咨詢（ANBOUND）研究團隊看來，這些內容很值得我們借鑒參考。

2008年金融危機後，美國已有40多個地方政府申請了破產保護，但它們中的大部分依然運轉有序，未出現社會動盪。這得益於以下幾個因素。首先，與企業破產不同，債權人和法院都不能干涉已破產地方政府繼續行使行政權力，不能干擾其開展公共服務，只能參與協商和監控地方政府的債務重組計劃。根據聯邦破產法，在重組債務時，只能適當兼顧債權人利益，地方政府沒有必須償還一般責任債券本息的義務。當然，美國的破產門檻也是很高的，以防惡意逃廢債。可以看出，美國處理地方政府破產的思路是首先保證其有足夠流動性來履行正常的公共服務職能，不輕易清算政府財產。盡管我國尚沒有地方政府在名義上破產，但地方政府也有必要圍繞債務重組、流動性援助、政府履職等制定相關預案。

美國州及地方政府的預算基本原則是，資本性預算與經常性預算分開管理，基礎設施建設和公益項目都由資本性預算管理。一般地方政府只能為資本性預算融資，且如果資本項目收益不能覆蓋到期本息，政府沒有義務用稅收償還。由於資本預算被用來為基礎設施投資提供資金，時間跨度很長，因此資本項目債務在美國不納入以一年為單位的地方政府赤字。而且，資本項目負債必須得到有關機關甚至全體公民的授權和批准。與之相比，我國經常性預算與建設性預算（相當於美國資本性預算）往往混編在公共預算中，建設性負債與經常性赤字不分，容易造成赤字比例偏大，也不利於擴大積極財政政策的空間。

再有，美國地方政府對公益性項目的預算計劃水平很高，很多都制定了跨年度的資本改善計劃（CIP），統籌銜接項目的資金來源、支出、償還和中長期發展規劃，比較好的控制了債務風險。CIP是政府中長期發展願景、資本項目建設、財政收支三者間的綜合性計劃，它要求制定債務規模時要在確保續建項目完成的基礎上，再根據財力和融資能力設立新項目，兼顧了需要和可能。CIP還包括了債務防范機制，包括1）很高的公眾參與度、計劃透明度；2）項目融資需要比較論證後選擇最優方案；3）只有納入CIP的項目才有資格在資本市場進行直接融資，並借助資本市場完備的信息披露制度確保投資者可以全面評估政府財政。國務院研究綜合課題組建議，各級政府也應編制類似CIP的「中長期建設投融資規劃」，按照財政可承受能力，做好重大項目建設周期與不同融資工具之間的合理搭配及平衡。

另外，美國政府為了撬動私人資本以彌補基礎設施建設的資金缺口，並提高基礎設施的運營效率，也在80年代初推廣PPP模式。在實際操作中，地方財政部門要采取公開招標等方式，做到政府財政支出公開透明以便於公眾監督政府負債。為了解決「管建設的不管運營，管運營的不管建設」造成的長期運營負擔過重問題，美國PPP項目都建立了規范的特別目的機構（SPV）。SPV涵蓋了投資方、金融機構和政府部門，在項目融資、建設、運營的各個階段由這個單一機構負責，確保項目全生命周期各個環節有效銜接。美國的PPP模式中，政府與社會資本是在平等協商、依法合規、誠信互惠的基礎上達成合作關系，而不是利用管理優勢獲取強勢談判地位，擠壓私營方的合理收益。

而且，為了保證項目的可持續性，美國地方政府建立了定價與風險分擔機制，即政府承擔政策、法律變更等風險，私人部門承擔項目融資、建設、運營和技術等風險，避免了政府為吸引社會資本而承擔過多風險，或將過多風險轉嫁給私營部門。為了提高基礎設施項目的營運效率，地方政府遵循「物有所值」原則，不是簡單追求采購價格最低，而是更多關注成本、質量、風險及效益等因素，實現「讓專業的人做專業的事」。

從防范流動性風險、資本性預算管理，到編制中長期投融資規劃、設計合理的PPP模式，美國的地方債管理經驗有很多值得中國地方借鑒和參考，有助於國內各級政府更好地化解地方債風險。