陳清泰：深化改革 提高公司治理水平

全球金融危機爆發后，公司治理的問題再一次引起世界各國的關注，形成新一輪的改善公司治理的運動。在中國改善公司治理是一個與體制改革密切相關的命題，涉及企業內部的治理，也受制于公司外部的治理。而外部治理的改善不是公司層面可以做的，需要深層次改革的支持。

分權分責

約束好大股東

現代大型經營機構無論決策、經營，還是管理都是高度專業化的領域。具有投資能力的機構和個人，并不一定就是經營管理和決策的高手。隨著中國市場化程度的提高，一般投資者主要通過資本市場選擇項目，選擇業主，自擔風險，這種方式正逐步成為商業性投資的主渠道。機構和個人投資者們無意對所投資的企業發號施令或直接干預，他們希望通過一套有法律保障的信托代理關系，在所有權和經營權分離的情況下實現自身權益的最大化。對富有前景并治理良好的公司，投資者“用貨幣投票”；對治理結構不好的公司則“用腳投票”。公司一旦失去投資者的信賴，不僅將失去再融資的機會，而且面臨經營管理團隊的重組。從這個意義上說，健全的治理結構是公司走上“發展-融資-再發展-再融資”道路的基本條件。

從市場經濟國家上百年實踐經驗看，公司是投資機構最青睞的財產組織形式。公司治理是有法律保障的、制度嚴謹的分權—分責—制衡的一套規則、機制和體系，可以較好地處理由于所有權與經營權分離而產生的信托－代理關系，維護所有者權益、維系公司各利益相關者之間的平衡，使所有權與經營權分離成為可能。將其移植到國有企業，可以解開長期困擾政府與企業和所有權與經營權關系的死結。

但是現在卻有另一種情景。有些部門和控股機構還習慣于以行政方式“管”企業，很難接受在兩權分離情況下，通過有效公司治理維護股東權益的制度變革。比如，經常可以聽到這樣的提問，離開政府的干預和審批，就憑董事會怎能做出重大決策？如果大股東的權利也不過就是用手或“腳”投票，怎能保證國家股東的控制地位？控股股東要牢牢掌握董事長、董事的任用權自不必說，如果不直接控制經理、副經理及主要部門負責人的任用，怎能保證國家權益？實際上不少人依然認為政府和控股股東對公司決策直接管理的越多越可靠、對經營管理層直接控制的面越寬越安全。豈不知，打亂公司制嚴謹的分權、分責、制衡關系、破壞公司議事規則，必將陷入低效率和無人負責。

如上的現實表現出一種悖論：公司治理的要義是維護股東權益，但一些公司的治理缺陷卻大都出于大股東的非正常行為；市場監管部門以很大的力度督導和規范公司治理，但一些代表股東的部門和機構卻不愿意按《公司法》約束自己的行為、也并不十分在意中小股東和建立有效公司治理。

目前的情況是，上市公司自身可以做的，無論是公司章程、議事規則、內控制度、人事任免程序、信息披露、關聯交易等制度、規制，還是股東大會、董事會、監事會，以及審計、提名、薪酬與考核、風險管理委員會，獨立董事、董事會秘書等組織構件已經完備、會議和活動按章程和程序進行，質量不斷提高。但是來自大股東超越《公司法》不當的外部干預，公司很難抗拒，一些重要決策往往通過非正常渠道完成，這就使一些公司的治理就顯得貌合神離。

建立有效公司治理的主導力量是股東，特別是控股股東。如果股東沒有建立有效公司治理的熱情，那么內部人則更愿意構筑自己的控制地位。截至2010年底，上市公司中國有控股的戶數約占46%，但市值卻占70%以上。國家股東，包括國資部門和國有控股股東的行為，不僅對子企業有重大影響，而且有很強的示范作用。在中國建立公司文化的起步階段，他們應當成為執行《公司法》的模范，有良好的股東行為，成為推進建立有效公司治理的基本力量，做出好樣子，而不是扭曲公司治理因素。

在中國工業化、產業升級、培育有全球競爭力企業的重要時期，可以說，建立和完善有效公司治理是中國微觀經濟最重要的制度建設；公司治理是建立符合市場經濟的“政資關系”、“政企關系”的一把鑰匙，它的有效性關系國企改革的成敗和市場經濟體制的建立；公司治理水平影響投資者，特別是中小投資者的信心，涉及大股東與小股東、公司與利益相關者的關系，涉及資本市場的穩定和發展，關系國家的經濟增長；公司治理機制決定企業的決策機制和風險水平、盈利能力和融資成本，是企業競爭力最重要的基礎軟件。

責權明晰

塑造國有資本“真老板”

在上市公司內部的治理已經取得較大進展的情況下，進一步提高公司治理有效性，必須改善公司的外部治理，進一步深化國有資產管理體制改革，建立責權明晰的國有產權委托代理關系，塑造國有資本的“真老板”。

國資委成立以來，按《監管條例》的規定，在推進國有資產優化配置、指導國企改制、協調解決國有企業的歷史遺留問題，以及探索建立有效國有資產管理體制和方式等方面取得積極進展，并為建立更加完善的國有資產管理體制做了必要的準備。

必須承認，現行的國資委管理具有明顯的過渡性。國資委對國有企業的集中統一管理，改變了“九龍治水”，這是一大進步。但是，國資委是一個政府管理職能的“漏斗”，還是“履行出資人職能”？是國有資本的管理者或運營者，還是監督者？都還無法準確定位。國資部門與金融系統的匯金公司不同，從財產關系上看，其下屬企業的國有資本沒有注入其中。無論在法律上、還是在工商注冊層面，它都不是“法人實體”，沒有直接運營國有資本的主體地位。從根本上講，企業國有資本持有者是誰的問題，還沒有真正解決。通過正式或非正式的“授權經營”，國家把國有資本運營的權能下放給企業，造成的結果是國企自己成為自己的老板。

按照黨的“十五大”界定，國有資產管理體制包括國有資產的管理、運營和監督三大部分。深化國有資產管理體制改革的一個重點，是把履行國家出資人職責的三個性質完全不同的領域，分立由不同機構承擔。建立起權責分明、有制衡關系的國有資產管理、運營、監督體制，形成有效的委托代理關系。為此，要解決的問題是：

1、完善國有資產的公共管理

如國有資產的立法，建立資產負債總表，國有資本戰略布局和結構調整政策，國有資本經營預算，以及國有產權的界定、會計制度、統計、稽核、評估和糾紛協調等。這屬于國有資產的公共政策和公共管理職能，應由政府公共管理部門例如財政等部門負責，形成全國上下統一的管理系統。

2、建立國家所有權委托代理關系

例如國家(全國人大)委托中央政府；中央政府委托地方政府；中央政府和地方政府分別委托設立的國有資本運營機構，專司運營國有資本。由于資產數量龐大、涉及復雜的利益關系、委托代理的鏈條很長，需要建立一套嚴格的法律制度和財務制度，分層明確委托主體和受托主體、明確委托財產的邊界、明確雙方的責任和權力，形成有法律保障、可追溯產權責任的委托代理關系。

3、關于國有資本運營機構

中央和地方政府應按《公司法》，經工商注冊分別設立獨資的國有資本投資控股公司(國投公司)，政府將所屬企業的國有資本注入其中。國投公司受托成為投資和控股企業國有資本的持股人。國投公司經工商注冊、有獨立的法人財產、有獨立的法律地位、承擔經濟與法律責任。國投公司處于政府與市場的“界面”，是實現政資分開、政企分開和所有權與經營權分離的最重要的“節點”。國投公司與投資和控股的企業是受《公司法》調整的股東與公司的關系，通過參與公司治理體現國家意志、實現股東權益。國投公司受托運營國有資本、運營目標、國有資本“進”和“退”的政策，遵循國有資本經營預算和國有經濟布局政策，體現政府意志；而經營運作的過程則按市場方式、遵循市場規則。

4、對國有資本運營的監督

國有資本投資控股公司向同級政府報告工作，接受國有資產監督機構對受托國有資本運營狀況、運作的合規性進行審計監督。

起步較晚的金融系統已經走在前面。國投公司、匯金公司作為國有出資人機構、運作國有資本的形式值得總結效仿。

整體改制

避免舊體制控制新體制

進一步提高公司治理有效性，還必須對國有企業進行整體改制。

中央提出建立現代企業制度已近二十年，但到目前，除銀行業外，建立現代企業制度的改革僅僅停留在傳統國有企業控股的下一級公司層面。在國資委直接管理的大型和特大型國有企業自身卻基本沒有體現；責權清晰的所有權委托代理、股權多元化、有限責任制度、科學的決策和管理體制等并沒有成為頂層國有企業的制度形式。這些企業還屬于《企業法》調整的“國有獨資企業”。其制度性弊端就是內部所有權缺位與外部行政干預并存。為“建立現代企業制度”，這些國企將優質資產包裝上市，母體背負著大量遺留問題成為控股股東。這一背景很難保障它對控股的公司完全按股東的方式行使權利。實際上，部門對集團公司產權軟約束、行政強干預的機制不斷向其控股的上市公司傳遞；部門對集團公司的行政性管理一直延續到上市公司。這種外部治理，在很大程度上影響上市公司的獨立性和有效公司治理的建設。

客觀地講，未經轉制的國企和受其控制的上市公司出現的諸多弊端不單是個人原因，而是外部治理環境所表現出來的制度性缺陷和“舊體制控制新體制”的必然結果。

克服困擾我們的體制弊端，要做好兩件大事：一是完善國有產權的委托代理；二是對頂層國有企業整體改制。以此進一步解決“政資不分”、“政企不分”。以這兩項措施，獲得如下結果：

1、國家從擁有龐大國有企業群，轉變為持有國有資本。

2、政府將國有資本注入國投公司，實現政資分離；國投公司受托對投資和控股的公司依《公司法》行使股東權利，實現政企分開。

3、國有資本擺脫與國有企業的“捆綁關系”，對企業和國有資本兩者都是一次“解放”。公司作為獨立市場主體，國有股份可多可少、可進可退；企業穩定地做強做大與國有資本布局靈活的調整可以各得其所；

4、國投公司有明確的產權責任約束，但沒有行政權力。有利于促其追求效率，成為“真老板”，有利于成為投資企業公司治理的積極參與者。

在國有工業企業整體改制中，銀行業整體改制的經驗有重要借鑒意義。首先，剝離非主業資產、不良資產(人隨資產走)，交由一個或若干資產管理公司或托管公司專業化處理，改革成本從國有資本收益中支付；其次，設立國有資本投資控股公司(如匯金公司)，財政將企業國有資本注入其中，使其成為該企業的國有資本出資人；第三，引入新的投資者，按《公司法》改制為有限責任公司；四是擇機在境內或境外上市，成為股份有限公司，建立有效的公司治理結構和治理機制。

大型國企的二次改制是深化改革的一個大的工程，它必須與進一步的國有資產管理體制改革、設立國有資本投資控股公司等配套進行。目前，從理論、政策層面已經沒有障礙，銀行業企業的整體改制已經打開成功的通道，可以預期，改制的成功將為中國經濟的持續發展奠定新的基礎。（中國證券報）

(王軍偉 編輯)

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