外管局外儲管理革新,擬委托國開行全球放貸

國家外匯管理局(下稱外管局)正在探索政策性外匯貸款發放方式的革新，將“貸款換石油”一類具有高度政策性、涉及政府間合作的海外投資項目，改成外管局委托商業銀行辦理的新機制。這是本刊記者從接近央行、外管局、商業銀行等多個渠道確認的消息。

外管局此舉可化解巨額外匯儲備壓力、分散外匯資產，但同時也超越了傳統的外匯管理角色，變身為外匯貸款提供者。

政策性外匯貸款的新政“胎動”于去年年底，國務院要求外管局牽頭梳理中俄石油貿易貸款等政策性項目，研究政策性貸款發放方式，規范政策性貸款發放機制，同時探索金融機構配合中資企業“走出去”的制度建設。

外管局已首先與國開行簽訂委托貸款協議，國開行為此新設“外匯管理局委托貸款項目”，外管局將主要針對一些特定的“走出去”的海外投資項目，委托國開行代理貸款業務。

委托貸款屬于表外業務，被委托的商業銀行只收取傭金即代理費，作為中間業務收入。對于并不具備貸前審查、貸后管理等商業銀行風控能力的外管局，風險管控將相當程度上依賴被委托的商業銀行。“(這意味著)商業銀行為外管局打工，外匯融資項目的利差直接轉給了外管局。”一位商業銀行人士對此頗有微詞，并稱其中蘊含道德風險。

“如果從真實的國家戰略意圖出發，這一模式有其合理成分。但也意味著外管局承擔了更大的風險責任。”一位金融專家對此評價，“中國最大的問題就是所有風險都向政府集中。”

外儲壓力

2009年以來，中國分別與俄羅斯、巴西、委內瑞拉、哈薩克斯坦、土庫曼斯坦等國簽訂了600多億美元的“貸款換石油”協議，每年可獲得約7500萬噸進口原油保障。

比如，據中俄雙方簽署的協議，中國將向俄羅斯提供總計250億美元的長期貸款，在此基礎上，未來俄方將向中國每年輸出1500萬噸的原油，輸油時間從2011年至2030年。

國開行是前述多個項目的主牽頭行。此外，中行、進出口行、農行等也有參與。

國開行和進出口銀行資金來源單一，外匯資金主要從銀行外匯市場購匯而來。但隨即也產生一個疑問：既然這些項目都是政府間合作的產物，風險相對鎖定，何不另辟蹊徑利用中國官方的外匯儲備？委托貸款既符合商業銀行發展不占資本金的中間業務方向，又能借助商業銀行的貸款專業能力，被認為是一項有益的創新。

事實上，加速增長、投資渠道卻相當有限的外匯儲備正成為央行的負擔。

在加入WTO之后，中國經濟一路高歌，人民幣一直面臨升值壓力，外匯儲備也持續快速增長。

在2002年之前，中國外匯儲備年增加額一般不超過500億美元，此后約以每年33%的速度超幅增長。目前，央行持有的外匯儲備已由中國投資有限公司成立時的1.2萬億美元，三年間翻番為2.4萬億美元。

理論上，央行只需保留資產負債表上流動性強的外匯資產，以滿足短期外債和三個月內的進口需求，這一數字的合理上限約在五六千億美元。央行在傳統外匯儲備投資渠道之外，也在積極考慮安全、收益相對更高的投資渠道。

2007年9月成立的中投公司，由財政部發行1.55萬億元人民幣特別國債從央行購買相應約2000億美元外匯，用作資本金，用以海外投資和置換匯金。“匯金和中投邁出了第一步，但還沒有繼續邁下去。”中國社科院副院長李揚稱。

目前，由于人民幣升值預期強化，商業銀行和企業都不愿持有過多外匯資產，銀行和企業在收到外匯之后均盡可能馬上結匯。

如此一來，就出現了一幅奇特圖景，一方面中國外匯儲備天量增長，另一方面，商業銀行持有的外匯頭寸緊張，而企業對外匯貸款的需求持續旺盛—由于美元貸款利率遠低于人民幣貸款利率，套利、套匯空間使得銀行外匯存款減少的同時，外匯貸款激增。

根據5月11日央行發布的數據，4月末金融機構外匯存貸款余額分別為2043億和4134億美元，外匯貸存比已經達到200%，而2009年末這一數字為182%。

央行也在努力使外匯資產持有者多樣化以分散外匯資產的風險。包括2002年允許銀行自購匯補充外匯資本金，所謂“藏匯于銀行”。不過，此類交易不提供結匯，銀行需自行承擔相應匯率風險。

同樣因為外匯儲備激增的壓力，國開行和進出口行于2007年被暫停境外發行美元債。數據顯示，截至2009年底，國開行外匯貸款余額979億美元，僅次于中行。截至今年3月底，國開行外匯貸款余額1010億美元。進出口行截至2009年底總的貸款余額不到900億美元。

國開行的苦惱

外管局的政策性貸款改革，首選國開行。根據兩家機構簽訂的委托辦理貸款協議內容，海外投資類項目或將按照新老劃斷的原則，即今年起發生的涉及國家戰略的長期用匯項目貸款將作為表外業務，作為代理行的國開行收取手續費約為1%-2%。

2009年國開行的國際合作業務大部分為“貸款換資源”項目，當年國開行作為銀團貸款的牽頭行，曾與俄羅斯、巴西、委內瑞拉簽下總金額數百億美元以上的“貸款換石油”大單，期限均在十年以上。

據知情人透露，國開行已經向商業化轉型，國開行的外匯貸款中既有前述性質的政策性貸款，也有國開行自己開拓的商業性業務。

目前，國開行已向海外派駐100多個工作組，基本實現了對亞非拉重點國家的全面覆蓋，建立了完整的國際合作業務網絡，并正在將其開發性金融理念復制到國際合作領域。

“海外投資項目最大的風險就是國別風險。因為海外的中長期貸款每筆都是巨額貸款，在一個國家范圍內，風險比較集中。”進出口行有關人士表示。

“當你和國家命運綁在一起時，會承擔較小風險。”參與前述交易的國開行人士則向本刊記者表示，不同銀行對風險的判斷并不一致。

國開行的這些開拓，到底應該算做政策性貸款還是商業性業務？采訪過程中，不止一位業內人士提出疑問。

“哪些業務屬于體現國家戰略意圖，需要納入表外業務管理，由國家指定。”有關知情人士表示。

對于這一安排，國開行有關人士有些無奈。“我們這類貸款業務利率定價水平還是很高的，收益取決于風險管控能力、定價水平、資產質量。在風險可控的情況下，作為表內業務，獲利空間遠高于手續費收入。”

他認為，目前國開行處于轉型成長期，需要做大表內存量規模，才可以有長期穩定的收益來源，一旦作為表外業務，這部分利潤就喪失了。“1%-2%的手續費并不優厚。”

一位中行人士認為，外管局的委托貸款模式可以拓寬銀行的外匯資金來源渠道，表外業務也可使銀行不承擔風險，“也不占用資本金，減少資本金壓力，只賺手續費，利大于弊。”

進出口行一位高級人士則認為此舉利弊共存。他認為，銀行可在不承擔重大責任和風險的前提下，放手拓展業務，相當于免費為銀行培養一個有國際經驗的隊伍。

“培養一個完整的國際業務團隊至少需要十年時間，需要一系列新工具、新技術、新人才，逐漸過渡到國際視野是一個漫長的投入積累過程。”上述進出口行人士如是說，對于近年積極開展國家業務的國開行來說，也很難說已經有成熟的團隊。

風險誰擔？

前述進出口行人士亦坦承，委托貸款也將銀行推至道德風險的考驗之中。他認為，表外業務對于銀行沒有壓力，無需考慮績效，貸款過程和結果只受委托人的監管和指導，因此外管局自身承擔了更多風險。

“利差讓外管局吃了，也就是說大部分利益讓外管局拿走了，貸后管理和風險責任由誰負主要責任？”一位商業銀行人士表示，這一模式最大的風險就是道德風險。

“這等于免費讓銀行試驗新業務，銀行拿別人的錢干自己的事，萬一做砸了，由誰背包袱又要一番扯皮。”上述進出口行人士表示，搞不好還會一定程度拖累和干擾銀行自身的業務中心，“試想一下，銀行有一批人時時刻刻做著和銀行本身發展關系有限的事情，動力和責任心如何保證？”

一位高級金融專家認為，由于并非利益攸關，無疑會使銀行放松風險管理或者缺乏動力，而貸款項目涉及一整套技術，包括判斷市場風險、操作風險、信用風險，特別是判斷企業海外投資項目的國別風險最為復雜，也都需要相應的專業能力。“不能因‘國家戰略’名義忽略或減弱風險管理。‘國家戰略’這個帽子之下反而可能蘊藏更大風險，比如挪用資金。”他強調說。

上述國開行人士坦承，新模式給國開行的經營將帶來改變，對成本預算模式、風險管理模式會產生一定影響，“從外管局和國開行的委托貸款協議內容看，外管局對新項目要過一手，即外管局將作為銀團貸款的組織者和主牽頭部門，并由其確定主牽頭行。”

銀團貸款是由獲準經營貸款業務的一家或數家銀行牽頭，多家銀行與非銀行金融機構參加而組成的銀團采用同一貸款協議，按商定的期限和條件向同一借款人提供融資。

一位金融專家從風險控制角度直言，外管局此舉意味著其從后臺走向前臺操作，承擔了更多風險。“這意味著外管局要建立一個貸款公司，以建立前期項目評審以及貸后管理能力。”進出口銀行一位高層人士也稱。

“國開行承擔的一些業務有一定政策性，在現有體制下，這種模式探索了一種新途徑，但只適合作為過渡性措施。”接近匯金公司的人如此評價。

上述金融專家直言，雖然國家把所有外匯融資項目納入其管理，對外統一談判有利執行國家戰略，避免多家中資銀行間的價格競爭；但另一方面，外管局這樣的角色定位也令人擔憂。“根本解決方案還是需要改革外匯儲備形成機制和管理制度。”他說。

進出口行高層人士則建議用外匯儲備購買政策性銀行發行的境內美元債，后者債信相當于主權信用等級，風險低，又可解決政策性銀行的外匯資金來源，可謂“一舉兩得”。

那么隨之而來的問題是，主動開拓了大量帶有政策性海內外業務的國開行，到底應是政策性銀行還是商業銀行？目前，已商業化轉型的國開行，債信等級仍未明確，這對其資金成本的影響尚未明朗，也給國開行的前途蒙上陰影。