王緝思：亞太地區安全架構、目標、條件與構想

    作者王緝思系北京大學國際關係學院教授、北京大學國際戰略研究院院長，文章摘自《國際安全研究》2016年01期

內容提要

中國領導人指出，“亞太地區經濟合作架構眾多，建立一個符合地區實際、滿足各方需要的區域安全架構勢在必行。”中國應當抓住目前的戰略機遇，本著“主動謀劃、積極進取”的精神，在亞太地區安全問題上扮演“概念設置國”“議程設置國”的角色，在適當時機提出建立亞太區域安全架構的倡議。中國倡導並參與亞太安全架構的建設，有助於達到以下目標：整合並超越現有的地區安全機制；進一步發揮中國在整個亞太地區事務中的引領作用，同時推進“打造周邊命運共同體”和“構建中美新型大國關係”兩大目標；緩解中國在本地區的安全壓力，沖淡美國的亞太安全同盟體系並最終使其轉型；保障和促進“一帶一路”建設；加強中國在亞太安全事務中的規則制訂權；引導國內外輿論和公眾正確理解新時期的國家安全觀和國際合作觀。中國以外的任何一個國家在近期內都不大可能主動提出關於亞太安全架構的倡議，而中國正式提出這一倡議的時機亦不成熟，擬首先明確自己的戰略目標，厘清戰略思路。

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構建亞太安全架構的目標

中共十八大以來，習近平總書記等中央領導人多次強調，國際社會應該倡導綜合安全、共同安全、合作安全的理念。

習近平總書記指出：“要堅持互信、互利、平等、協作的新安全觀，倡導全面安全、共同安全、合作安全理念，推進同周邊國家的安全合作，主動參與區域和次區域安全合作，深化有關合作機制，增進戰略互信。

應該積極倡導共同、綜合、合作、可持續的亞洲安全觀，創新安全理念，搭建地區安全和合作新架構，努力走出一條共建、共用、共贏的亞洲安全之路。”

李克強總理指出：“亞太地區經濟合作架構眾多，建立一個符合地區實際、滿足各方需要的區域安全架構勢在必行。”

冷戰結束以來，東盟以及日本、美國、俄羅斯等亞太國家的政府、智庫和專家多次提出各自的亞太安全構想。

但迄今為止，一個涵蓋亞太主要國家的安全架構尚未進人初創階段。中國應當抓住目前的戰略機遇，本著“主動謀劃、積極進取”的精神，在亞太地區安全問題上扮演“概念設置國”“議程設置國”的角色。

中國倡導並參與亞太安全架構的建設，有助於達到以下目標：

（）整合並超越現有的地區安全機制

目前，亞太地區存在三種類型的地區安全合作機制：以美國為主導的亞太同盟體系；以東盟為主導的系列對話機制；以香格里拉對話、西太平洋(601099,股吧)海軍論壇、香山論壇等為代表的多邊、雙邊對話機制。

在亞太安全形勢發生重大變化的今天，這些機制的局限性日益凸顯，難以順應新的現實，無法有效管控和化解各類安全風險。

某些機制有時還成為促使危機升級、固化的負面因素。因此，建設一個包括本地區所有國家的綜合性安全架構，顯得更加必要，並且有一定的緊迫性。

（二）進一步發揮中國在整個亞太地區事務中的引領作用

只有同時推進“打造周邊命運共同體”的目標和“構建中美新型大國關係”的目標，才能落實親誠惠容的周邊外交理念。

目前，周邊國家普遍將中國視為最重要的經濟伙伴，而一些亞洲國家卻把美國視為安全上的“保護傘”。

建設中美新型大國關係的關鍵，是跨越太平洋的中美安全關係能否穩定；打造周邊命運共同體的關鍵則在於中美能否建立戰略互信，共同維護亞太地區的和平與繁榮，而不是相互“拆臺”，形成事實上的“兩個陣營”。

從長遠來看，亞太安全架構的建設，對中美關係和周邊關係的長期穩定，都具有舉足輕重的作用。

（三）緩解中國在本地區的安全壓力

亞太安全架構建設的過程，應當而且能夠成為消解“中國威脅論”的過程，對以美國為中心的安全同盟體系，能起到明顯的淡化、對沖、制約作用，同時減輕相關國家對中國的戰略疑慮。這一進程能夠減少“安全困境”，防止軍備競賽進一步升級。

（四）保障和促進“一帶一路”建設

亞太地區現有的安全合作機制遠遠滯后於經濟一體化的機制和需要。中國倡導的“一帶一路”建設需要開拓安全戰略縱深，要求區域安全機制作為保障。

“一帶一路”“互聯互通”與區域安全架構同時並舉，安全合作與經濟合作雙輪驅動，將使中國的地緣戰略地位顯著提高。

（五）抓住亞太安全事務中國際規則的制訂權

中國一貫倡導《聯合國憲章》中的主權平等原則，反對干涉他國內政。如能將這些原則明確寫入亞太各國關於安全的共同宣言，必然有利於打擊“臺獨”和國內其他民族分裂勢力。

確立防止大規模殺傷性武器擴散的原則，有利於解決朝核問題，防止日本走向核武裝。建立亞太安全架構，還有利於在反恐、網絡、太空、公共衛生、防災減災、氣候變化、能源、環境保護、打擊跨國犯罪等一系列非傳統安全問題上加大中國的話語權。

（六）引導國內外輿論和公眾正確理解

新時期的國家安全觀和國際合作觀現在國際上流行“國強必霸”“中美關係陷入‘修昔底德陷阱"等論調；

國內公眾輿論中“世界已進入春秋戰國時代”“領土糾紛唯有用武力才能解決”“中美必有一戰”“中日必有一戰”（甚至“中印必有一戰”）等觀點流行一時，狹隘民族主義上升，懷疑中國堅持和平發展道路的正當性，進而對現行外交政策造成干擾。

適時提出亞太安全架構建設的理性思路並逐步加以落實，有利於開拓處理敏感國際安全問題的戰略思維，塑造中國對外工作的國內外輿論環境。

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構建亞太安全架構的條件

（一）中國的“命運共同體”設想和“新安全觀”

中共十八大以來，習近平總書記和李克強總理等黨和國家領導人以及外交部、國防部等相關部門官員，在多種國際、國內場合闡述了中國關於地區安全架構的觀點和設想。其中“命運共同體”和“新安全觀”是兩個核心概念。

2013年3月，習近平主席在莫斯科國際關係學院的演講中提到了“命運共同體”的概念。隨后，習近平在周邊外交工作座談會上更是用“命運共同體”定位新時期中國與周邊國家的關係，提出“讓命運共同體意識在周邊國家落地生根”。

“新安全觀”始自20世紀90年代，在1997年3月的東盟地區論壇信任措施會議上，中國政府首次正式提出了“新安全觀”的概念。中國新安全觀的核心內容是：互信、互利、平等和協作。

近年來，中國領導人多次強調新安全觀的觀念。總體來說，新安全觀提倡摒棄零和博弈、武力爭霸、強權政治的舊安全觀，培育以互信、互利、平等、協作為特征的新安全理念

它的實質是“超越單方面安全范疇，以互利合作尋求共同安全”。“命運共同體”和“新安全觀”是相輔相成的兩個概念，前者是目標，后者則是達成目標的政策原則。

（二）關於亞太（亞洲）安全架構的國外觀點

第一，安全觀念。主要包括以美國官方主流安全觀念為代表的“集體安全觀”，在亞太地區獲得普遍接受的“合作安全觀”和“綜合安全觀”，中國的“新安全觀”（包括多邊主義和“3c安全觀”即全面安全、共同安全、合作安全），此外還有“人的安全觀”等。

其中，“集體安全觀”和“合作安全觀”是相對的兩個概念，是對“實現安全的途徑”這一問題的不同回答而形成的。

集體安全觀是美國官方的主流安全觀念，在美國看來，集體安全體現的是某一集團內部的共同防御行為。合作安全觀是冷戰結束后世界安全形勢巨變而出現的新理念。與集體安全觀相比，合作安全觀最大的特點是開放性和包容性。

合作安全觀為包括美國在內的亞太地區國家普遍接受。不過，美國認為合作安全觀並不排斥由它主導的封閉的同盟體系。

第二，關於安全架構的基本形態。主要包括美國官方或學界提出的“亞太大國協調”“安全共同體”“新太平洋共同體”“民主共同體／民主聯盟”，澳大利亞前總理陸克文推動的“亞太共同體”，澳大利亞學界提出的“中等強國聯合”，日本官方曾經提出的“相互保障措施”和“自由與繁榮之弧”，俄羅斯官方曾經提出的建立“東北亞安全合作機制”和“推動中俄印安全合作關係”等。

（三）亞太地區現有的安全機制和安全對話機制

亞太地區現有的安全機制和安全對話機制數量眾多，這些機制在成員主體、覆蓋區域、功能主題等方面存在交叉重疊，學界通常用“疊床架屋”來指稱這種現象。這些機制大致歸納為四個類別。

第一，主要的雙邊或多邊同盟／戰略關係。這一層次的安全機制搭起了亞太地區安全格局的框架。以美國為核心的雙邊和多邊安全同盟體系，這是亞太地區安全機制中發揮作用時間最長、體制最嚴密、實踐程度最高的機制。

此外，比較重要的雙邊戰略關係或機制還包括：《中朝友好合作互助條約》、中美戰略與經濟對話、《中美陸軍交流與合作對話機制框架檔案》、《中俄睦鄰友好合作條約》、中印邊界信任措施、美印安全機制、俄印雙邊安全措施、五國（澳大利亞、馬來西亞、新西蘭、新加坡和英國）防務協定等。

第二，區域／次區域機制。這一類別的機制大多是由區域內大國或主要力量主導成立的，其功能主題一般都包含安全、經濟、政治等多個領域。

最主要的機制包括亞洲相互協作與信任措施會議（簡稱“亞信會議”）、南亞區域合作聯盟、東南亞國家聯盟、上海合作組織、東亞峰會以及瀾滄江一湄公河對話合作外交高官會等等。

在這些區域性機制中東盟占據特殊地位，在本地區安全議題的設置中經常替代大國擔當領導者角色。此外，以東盟為中心又產生了一些外圍機制，包括東盟地區論壇、東盟國防部長擴大會議等。

第三，專門議題機制。這一類別主要針對核不擴散、海上安全等安全議題。主要包括朝核問題相關機制（主要指“六方會談”）、防擴散安全倡議（psi）、《南海各方行為宣言》、全球海上伙伴項目（也稱“千艦計劃”）等。

第四，重要的“一軌半”對話機制和“二軌”對話機制。這類機制由於對安全議題的廣泛探討，對國際輿論深具影響，並且與各國官方有千絲萬縷的聯系，因而在地區安全進程中有獨特的影響力。

比較重要的機制有香格里拉對話、亞太地區安全合作理事會（cscap）等等。近年由中國軍事科學學會主辦的香山論壇也在國際舞臺上嶄露頭角。

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亞太地區主要安全問題

在全球戰略格局中，亞太地位日益凸顯，世界政治、經濟重心東移成為不可逆轉的長期趨勢。

亞洲是新興大國最集中的地區，已成為全球最大的區域經濟板塊。亞太地區集中了世界上最龐大的武裝部隊、最頻繁的軍事演習、最先進的軍事裝備、增速最快的軍事開支，軍備競賽升級的風險明顯上升。亞太地區的安全問題日趨復雜，地緣戰略競爭日趨激烈。近年來，亞太地區有三個較為突出的安全問題：

一是朝鮮核武器與朝鮮半島的緊張局勢問題，二是東海與中日關係問題，三是南海問題。這里著重分析南海問題。安全領域的南海問題可以分為三個層面：第一個層面是領土主權爭議。

中國認為，南海諸島及其附近海域屬中國主權范圍，但越南、菲律賓和馬來西亞分別對部分南海島礁提出領土要求，台灣當局也控制著若干島嶼。中國倡導解決南海爭端的“雙軌思路”，即有關爭議由直接當事國通過協商談判尋求和平解決，而南海的和平穩定則由中國與東盟國家共同維護。

如何在維護中國領土主權和海洋權益（“維權”）和維護地區穩定以及同東盟各國的友好合作關係（“維穩”）兩者之間保持平衡，是中國面臨的一大難題。第二個層面是圍繞南海問題的戰略博弈和軍事博弈。

南海是印度洋和西太平洋之間的主要頻道，對中國建設海洋強國至關重要。近年來，中國加強了南海島礁建設，美日等國就以“維護南海航行自由”為由，明顯增加了在南海針對中國的軍事活動，包括進行聯合軍事演習，鼓動東盟進行聯合海上巡邏，加強同菲律賓、越南和馬來西亞等國的軍事合作。

印度也借機“東進”，插手南海事務，不顧中國反對而與越南達成了聯合開采南海爭議海區深海石油的協議，計劃向越南出售武器，參加在南海的聯合軍演和聯合巡邏。澳大利亞則對中國在南海的活動公開表示不滿和警覺。

美國在南海問題上的最大擔憂，是中國將逐步擴大在西太平洋和印度洋的戰略和軍事影響，挑戰美國在亞太地區的安全同盟體系和軍事霸主地位，即把美國“擠出亞洲”。

第三個層面是能源、礦產、生物、漁業、旅遊等海洋資源開發問題。在處理與南海周邊國家的資源開發爭端問題上，中國秉持著“主權屬我、擱置爭議、共同開發”的原則，但迄今為止未見具體成效。

同時，越南、馬來西亞、菲律賓、文萊和印度尼西亞等國開發南海石油資源的腳步卻十分迅速。這五國圈定的油氣區塊不少都深人到“九段線”以內。事實表明，南海資源開發將長期受到領土爭議和戰略博弈的干擾。

除了上述三大問題以外，亞太地區的衝突和安全隱患還包括“臺獨”勢力鋌而走險引發的兩岸關係和中美關係惡化，中國和印度的邊界糾紛，湄公河、圖們江、鴨綠江、松花江等跨境河流生態環境和水資源問題引發的國際爭端，馬來西亞、泰國等國的社會轉型和“街頭政治”，緬甸的政權更迭和族群衝突，泰國南部等東南亞局部地區的宗教極端勢力及其暴恐活動

韓國和日本之間的獨島（日本稱“竹島”）主權爭議，俄羅斯和日本的北方四島主權爭議，地震、海嘯等嚴重自然災害和惡性傳染病暴發帶來的非傳統安全威脅等等。

在未來一段時間的亞太安全形勢里，朝鮮問題最具有爆炸性、最可能引發大規模軍事衝突和人道主義災難，而南海問題涉及的國家最多、地域最廣、最難以找到最終解決爭端的方案。

不難看到，中美兩國是決定亞太地區是否能實現長期和平與穩定的主導國家。中美合作，亞太地區就能保持基本穩定；中美衝突，則勢必加劇一系列國際矛盾。

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亞太主要國家對建設地區安全架構的態度

東盟1967年建立，經過48年的發展，已從最初松散的地區安全聯盟逐步發展為有相當大經濟及政治影響力的區域組織，並於2015年12月31日正式建成東盟共同體，國際形象和地位大幅提升。

東盟同中國、美國、日本、俄羅斯和印度等大國維持著良好關係和微妙的平衡。亞太安全架構如由東盟倡導並起核心作用，相關大國都比較容易接受。但是，三方面因素阻礙著東盟在現階段主動提出亞太安全架構倡議。

第一，大國地緣政治競爭使東盟內部出現了明顯的對外政策歧見，因此在亞太安全架構問題上很難產生協調一致的東盟立場。

第二，亞太安全形勢日趨復雜，大國地緣競爭趨於激烈，議題范圍擴大，東盟在其中越來越有“小馬拉大車”之感，即使想發揮更大作用，也將力不從心。

第三，東盟缺少像當年蘇哈托、馬哈蒂爾、李光耀那樣的強勢領導人，也缺乏“領袖國家”，妨礙了東盟對外部事務的干預能力。

澳大利亞積極參與亞太經濟、政治與安全事務，“北上”和“脫歐入亞”的趨勢不可逆轉。澳一方面加強同美國的安全同盟，對中國在東海、南海維護主權的活動頗有微詞；另一方面努力發展同最大經濟伙伴中國的合作關係，在中美兩大國之間保持平衡。

同時，澳還鼓吹“印太地區”（indo－pacific）概念，將安全關切伸展到印度洋。因此，澳大利亞會對建立亞太安全架構的建議予以積極考慮，但估計不會以政府身份單獨提出具體設想。

日本首相小泉純一郎和鳩山由紀夫分別於2002年和2009年提出參照歐盟模式建立“東亞共同體”的設想，基本著眼點是東亞、澳大利亞和新西蘭的經濟一體化。在安全領域，日本一貫倚仗日美安全同盟，未提出過有意義的亞太安全架構設想。

近年來，日本眼中的安全威脅從朝鮮向中國轉移，努力加強同東盟國家和印度的軍事合作，以牽制中國。這種發展趨勢，決定了日本對亞太安全架構的設想將持消極態度，擔心其起到約束日本發展軍力和淡化日美同盟的作用。但如果美國態度積極，日本也不會明確表示反對。

韓國的主要安全威脅一直來自朝鮮，依托韓美同盟，發展自主國防。在外交方面，冷戰結束后的韓國歷屆政府均在不同程度上試圖扮演亞太地區“平衡者”的角色。

韓國的國家戰略目標宏偉，但視角仍然受限於國內發展、南北關係與統一問題，海外戰略資源不足。對於亞太安全架構，韓國未提出過系統的主張，可能會采取“搭順風車”的方式參與。

俄羅斯在2013年普京總統批準的《對外政策構想》中提出，“以集體的方式在亞太地區建立透明和平等的安全與合作體系”。俄外長謝爾蓋拉夫羅夫指出，亞太不能只有個別的軍事政治集團，而應建立一個統一的安全架構。

由此看來，俄羅斯在亞太安全架構方面的立場最接近於中國。美國將亞太地區作為同中國進行戰略博弈的重心，提出了“亞洲再平衡戰略”，其目前的支點在南海。但是，中東亂局、“伊斯蘭國”崛起和烏克蘭衝突牽扯了美國的精力和資源，使其難以全力在亞太地區進行全面戰略部署。

2016年美國進人大選拼搏階段，奧巴馬在其執政最後一年需要更多關注內部事務，不會在對外關係中采取重大舉措。

2017年上臺的如果是民主黨政府，會在健全國際機制和安全架構方面采取更多主動；如果是共和黨政府，則將在加強軍事力量和安全同盟方面加大力度

美國對亞太安全機制和架構的主要著眼點體現在五個方面：

一是維持美國的主導地位，反對並消解任何企圖將美國排斥在外的倡議；

二是繼續加強以美國為中心的安全同盟體系，投資開發太空、電子戰等最先進的武器並重點向亞太地區部署；

三是將傳統安全與非傳統安全相結合，以對各國都具吸引力的自然災害救助與人道主義援助為重要內容，還將融入網絡安全、太空安全等議題，用以影響他國行為；

四是高舉國際規則的旗幟，要求制訂《南海行為準則》，保障海上航行自由和航空權，建立海上安全預警機制，呼吁中國澄清關於“九段線”的具體方位和島礁建設的長遠意圖；

五是將區域經濟合作（如《跨太平洋伙伴關係協議》）與亞太各國的“民主化”同國際安全問題掛鉤，企圖按照美國的價值觀和國家利益，形成一個經濟、政治、軍事和非傳統安全的四維結構。

不過從現實看，美國在新一屆政府上臺之前主動提出或積極回應亞太安全架構倡議的可能性很小。

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戰略構想與選項

鑒於以上分析，盡管建立亞太安全架構的必要性、可能性和緊迫性都是明確的，卻不能指望中國以外的任何一個國家在近期內提出主動倡議；

同時，由於美國和大部分其他國家對中國的戰略疑慮還在上升，中國的“命運共同體”“新安全觀”“一帶一路”等新思路、新舉措需要時間來消化吸收，中國正式提出亞太安全架構的時間還不成熟。

在此條件下，擬首先厘清自己的戰略思路，自下而上、循序漸進地推進中國的戰略目標。“亞太安全”和“亞洲安全”這兩個概念，需要加以辨別和澄清。

一般理解，“亞洲太平洋地區”包括東亞、大洋洲和美洲的太平洋沿岸，即亞太經合組織（apec）成員國的范圍。但是在亞太安全問題上，除美國以外的美洲國家（加拿大、墨西哥等）很少參與；政治意義上的“亞洲”則一般指東亞、南亞和中亞，不含西亞，不過亞信會議包含了西亞。

印度是一個特殊國家，近年來越來越多地介人了亞太事務，也有興趣和可能參加apec。中國官方在闡述地區安全觀時，在不同的場合分別使用了“亞太”和“亞洲”兩個概念，但這兩個概念的使用並沒有明確的場合或者議題的針對性。實際上在地區安全架構問題上使用“亞太安全”更為適宜，原因如下：

第一，中國建設海洋強國需要突出中國的太平洋沿岸國家屬性。

第二，美國、澳大利亞、新西蘭等國不是亞洲國家，日本也未積極參與亞信會議，所以過多使用“亞洲安全”概念容易引起它們的疑慮和誤解。

中國倡導的亞太安全架構及其籌建過程，可以包含若干不同選項。第一，將建立亞太安全架構作為一種理念繼續加以研究，召開並參加一些雙邊和多邊的國際會議和機制，但不提出具體的政策倡議。第二，以東盟地區論壇或某一其他機制為基礎，提高對話級別，探討綜合性安全架構的形式。

第三，倡導召開以安全問題為內容的亞太各國首腦會議，發表沒有正式約束力的合作安全共同宣言，確立亞太地區各國之間的安全關係準則。第四，以建立制度化、有常設機構的地區安全合作組織為長遠目標，逐步推進（注釋略）

文章來源: 《國際安全研究》2016年01期