「控流出 擴流入」是外匯管理一場大考

王大賢

因外匯資金持續流出、外匯儲備持續下降，外匯管理部門去年以來適時推出的對外匯資金的“控流出，擴流入”政策，取得了比較明顯的效果。但是，在實際執行中也出現了一些不同聲音，在復雜多變的國內外經濟金融環境下，如何合理把握管控力度，是當下外匯管理部門需要考量的核心問題。

“控流出”是屬於比較剛性的調控政策。這一政策，管控力度的不同會造成對資金流動直接、間接影響上的差異。如果干預適度，能有效抑制虛假套利交易以及異常購付匯行為，擠壓非實需因素對資金流動的干擾，有助於平穩跨境資金運行以及經濟發展。而如果干預強度過大，容易出現矯枉過正，這主要指監管過於強化反而會弱化基本面因素對外匯資金流動趨勢的影響，對經濟企穩回暖起到負面作用，或者進一步加劇支出形勢惡化，在跨境支出已然持續下降時，監管過大則會使形勢雪上加霜。

應該承認，在實際操作中，“控流出”與支持實體經濟發展兩者之間存在管理目標和效果的沖突。首先是外匯局在目標權衡中面對着兩難，部分市場主體正常收支和用匯需求受到一定影響。影響各省外匯收支主要集中於幾家或幾十家大型重點企業，通過窗口指導，雖然能使企業購匯節奏明顯放緩，緩解資金流出壓力，但這些企業正常的購匯、付匯需求受到影響。其次是管控形式存在一定程度的行政風險。外匯管理局關於“控流出”的部分要求和指導意見以白頭文件下發，或由外匯局口頭向商業銀行傳達，約束力相對較差。由於白頭文件不具有法律效力，執行效果難以保障；白頭文件在行政復議或訴訟中也無法作為行政依據，存在法律風險；容易引起市場主體對外匯管理市場化改革方向的疑慮。再次，各地“控流出”把握尺度不一致，也影響外匯管理的嚴肅性和最終效果。由於全國各地外匯收支的情形及控流出的壓力各有不同，對企業購付匯管理松緊尺度不一，造成管理嚴格地區的企業轉至其他地區購付匯，以致各地結售匯、收付匯逆差此消彼長，總體政策效果有所弱化。還有，“控流出”政策效果邊際遞減。在“控流出”初期，各項措施對控制全國外匯流出局面和形勢效果顯著。但長期來看，由於企業對政策的敏感度降低，且前期因政策原因應購未購、應付未付的業務會在未來某一時間實際發生，甚至存在集中發生的風險，將導致邊際效果遞減。另外，跨境人民幣和外匯管理采取相對獨立的統計、監測和監管方式，跨境人民幣業務以推廣人民幣在國際范圍使用為目標，而外匯管理以防范異常跨境資金流動為目標，目標理念的不同，形成了政策松緊程度和業務管理上的差異。而少數市場主體利用本外幣政策上的差異，進行境內外套利交易，降低了監管有效性。

由此可見，如何合理把握管控力度，確定合理的均衡點，對外匯管理的精准調控提出了多高的要求。這既要求有效執行宏觀調控政策，做好銀行和企業的政策傳導工作，又要求對銀行和企業把握“服務與監管”並重原則，在支持企業方面深挖政策潛力，確保政策落地，加大重點涉外經濟領域外匯政策支持力度，正確認識“控流出”和“擴流入”對跨境資金流動產生的非對稱效應。同時，嚴厲打擊違法違規、虛假套利行為，平緩異常資金流動對經濟發展帶來的波動和風險。

“控流出”作為管制措施，“看似易，實則難”，易在實施，難在控制。易在可直接達到預定效果，立竿見影；難在如何對企業分類監管，不能對所有企業“一刀切”；難在如何延緩資金流出，不能影響企業正常運作；難在如何快速監測資金流出，不能讓異常資金大行其道。同時，“擴流入”作為支持舉措，則難在如何引導企業多收匯多結匯，畢竟企業的收結匯更多屬於市場行為，管理部門很難通過行政措施產生顯著的推動作用。不過從長期看，仍有一些值得參考和研究的可選方案:比如，穩定社會預期，對企業行為加以引導和鼓勵；再比如，采用宏觀審慎工具調節資金流動平衡，多增加擴流入政策工具的研究、設計和運用等。

具體來說，大致有建立功能強大的風險監測預警機制；探索市場化管理手段，創新監管工具；充分利用互聯網數據，提高外匯監管效率；建立本外幣監管內部溝通機制，減少跨境人民幣和外匯管理在政策之間的差距這麼幾個方面。在分析歷史數據基礎上，通過定量分析，研究測算跨境收支出現大額、異常情況的風險閥值，在跨境收支情況超過風險閥值時，開展風險管理工作，在監督約談、風險提示的同時，力爭預調、微調、及時調，預防出現較大波動。對確實存在較大購付匯需求的企業，以支持企業經營發展為主，外匯局可適當調整工作重心，多在引導外匯資金流入或人民幣資金替代流出方面提高效率，加大創新，以此促進外匯收支平衡；創新宏觀審慎管理工具。如結合我國資本項目可兌換進程，對短期內大規模流出的投機資金，可采取征收風險准備金等調控措施。為加強本外幣協同監管，防范政策性套利風險，還需建立本外幣監管內部溝通機制，減少跨境人民幣和外匯管理在政策之間的差距。實現跨境人民幣和外匯業務監測系統對接，掌握市場主體本外幣跨境資金流動全貌。對市場主體實行本外幣協同監管，建立相對統一的本外幣監管框架和管理標准。利用各專業門戶網站，探索與相關部門建立合作機制，如與海關部門建立聯系，對離岸轉手買賣等業務及時予以查實。

在稍早時候的全國外匯管理半年工作會上，潘功勝局長提出了“外匯管理走在半路上”和“高強度的跨境資本流動沖擊”的論斷。我國外匯管理改革進入了深水區，前行，雄關漫道，舉步維艱；後退，“開弓沒有回頭箭”，改革無窮期，任務無止境。“高強度的跨境資本流動沖擊”，意味着盡管今年前八個月跨境資本流出壓力有所緩解，銀行結售匯逆差過快增長之勢得到遏制，但形勢好轉的基礎仍不穩固，影響結售匯形勢的內外部環境依然復雜，可以這麼說，在相當長的一段時期內，跨境資本流出呈常態化；人民幣匯率波動難以避免；短期內跨境資本大幅流出也不是沒有可能，降逆差不可松懈。

(作者系山西省社科院特約研究員)