美國政府關門全解析：兩方都不鬆口 川普該如何收場？

美國當地時間 22 日凌晨 00：01 分，因邊境牆計劃的撥款問題談判未果，美國政府正式迎來「部分關門」。這是 40 年來美國政府首次在一年內關閉三次。

分析認為，民主黨將於明年 1 月 3 日接管眾議院，因而民主黨人料將更有底氣和川普周旋。而川普也未必會鬆口，因為邊境牆事關移民問題，這對川普 2020 年能否連任總統至關重要。

由此來看，不論此次關門事件如何演進，很可能以對川普不利的結果 ending。

Q1：這次為何美國聯邦政府會「關門」？源於國會和總統在有關美墨邊境牆撥款問題上的分歧。

國會和白宮沒有就預算支出達成協議，主要是由於川普與民主黨在有關邊境牆撥款問題上，仍然存在較大分歧。

核心問題在於，川普一直視建立邊境牆為關鍵政績，影響着 2020 連任前景，而民主黨反對建造邊境牆，故而限制相關的經費。

眾議院倒是通過了一份包括川普一直要求的 50 億美元邊境建牆費用的支出法案，但這份法案未能在參議院通過，因為他至少需要在參議院獲得 60 票（共和黨參議員僅有 53 位）。

結果就是，國會（參議院）沒有通過為政府提供資金的短期支出法案。所以部分政府機構由於缺乏資金支持，只能進入關門狀態。

Q2：此次「關門」將如何影響美國經濟？關鍵在於關停部門範圍和停擺持續時間。

高盛曾預計，每關門一星期將減少季度實際 GDP 增速 0.2 個百分點，但能在下個季度逆轉。因為聯邦政府的採購合約在幾周內不會受波及，暫時停薪留職的公務員們也可能補發工資。

歷史上，美國政府關門並不鮮見。從 1970 年代以來，美國發生過近 20 次政府關門事件，期限短至寥寥數小時，長至數周。

• 1970 和 1980 年代有過 14 次關門，天數都很短暫。1990 年代關門三次，最長的持續了 21 天。
• 21 世紀最著名的關門莫過於 2013 年 10 月，由於共和黨人不同意為歐巴馬醫改撥款，美國政府在新財年一開始被迫停擺 16 天。
• 今年 1 月，圍繞移民問題的爭議導致美國政府關門將近 3 天。到了 2 月，由於兩黨無法在午夜前達成進一步的預算協議，美國政府再次停擺，但該次停擺狀態只持續了幾個小時。

從歷史情況來看，政府關門對經濟影響的關鍵因素一方面在於關停部門範圍，另一方面在於停擺持續時間。

關門影響經濟的一個主要途徑是帶來非核心被迫休假人員的實際消費能力下降。

以 2013 年那次著名的關門事件為例，從 10 月 1 日至 17 日，約 80 萬雇員被迫進入休假狀態，130 萬雇員進入無薪工作狀態，造成近 240 億美元的經濟損失，約占當年第四季 GDP 的 0.5%（也就是說，聯邦政府每停擺一天，帶來的經濟損失約為 15 億美元），原因是收入減少的公務員們的支出也相應減少了。同時 10 月前兩周私營部門就業崗位減少了 12 萬。

就此次「關門」來看，由於國會此前已經通過的支出法案在 2019 財年（從 2018 年 10 月 1 日起）1.24 兆美元預算中的占比約為 75%，因此此次政府關門的影響被認為有限。

另外，由於正值周末和聖誕假期，大部門政府機構本來也處於休息狀態，因此實質性的直接影響可能暫時有限。

不過，雖然影響有限，但規模似乎依然龐大。有英國《衛報》報導稱，關門後成千上萬聯邦工作人員將在聖誕節假日期間臨時休假或無薪工作。這產生的成本可能高達數十億美元。

在關門時長方面，分析認為，此次關門如果時間較長，可能對明年 1 月、甚至第一季的宏觀數據如 GDP、非農就業等有負面衝擊。

不過，除非政府長期關門，否則對美國經濟雖有衝擊，衝擊也有限。有分析指出，至少要「歇業」四周以上才會對經濟產生實質影響。

不過，就目前看來，兩黨的不同回答使得市場更加關注下周川普將如何應對政府的關門時長問題。

Q3：那麼，此次「關門」涉及到的關停部門範圍有哪些？

政府關門不意味著所有聯邦機構、項目和服務都會停止運轉，只有那些被認為是「非必要機構」才會受到影響——這些非必要部門的聯邦雇員會被安排休假，直到議員們就撥款法案達成一致。

一些關鍵部門的工作人員將被迫繼續工作，但並不會立即得到工資，而其他人只能暫時回家了。不過，即使他們被要求呆在家裡，國會通常在後期也會批准發給他們的薪酬。

具體來看，包括五角大樓、退伍軍人事務部、衛生和公共服務部在內的許多機構已經獲得了今年的資金，這些部門將維持運轉。例如社會保障、醫療保險和醫療補助等不受年度撥款約束的強制性支出項目也繼續照常運轉。此外，由簽證費用資助的移民服務也不受政府關門影響。

不過，據英國《金融時報》等海外媒體報導，此次涉及關門的政府機構包括國土安全、國務院、司法部、以及由內政部管理的國家公園和國立博物館等。此外，在政府關門期間，包括失業率、住房、通膨等在內的美國經濟數據收集活動將停止，原先定期公布的數據也將停止發布。

Q4：此次「關門」將會持續多久？

在此次關門後的周末，參議院共和黨領導人 McConnell 表示，參議院下一次常規會議將在 12 月 27 日召開，談判還未停滯。

而參議院民主黨領導人 Schumer 依然不鬆口，強硬表示不會增加預算，「邊境牆計劃永遠不會在參議院通過，如果川普想要政府重新開門，那麼他必須放棄邊境牆計劃。」眾議院民主黨領導人 Pelosi 則警告稱，政府關門問題或要到明年 1 月初才能得到解決，屆時民主黨將控制眾議院。

（華爾街見聞註：當前參眾兩院仍由共和黨控制，直到 2019 年初民主黨將獲得眾議院的控制權。）

目前看來，兩黨的不同回答使得市場更加關注下周川普將如何應對政府的關門時長問題。

Q5：政府「關門」如何影響金融市場？歷史顯示直接影響有限。

雖然聽起來很嚇人，但從歷史數據來看，或許是投資者對於屢見不鮮的政府關門習以為常，金融市場的反應往往不是很大。

LPL Financial 早前的一份研究顯示，從 1976 年至今的四十多年裡，政府關門期間標普 500 指數的平均降幅僅為 0.6%，在 44% 的關門時間裡，股票是上漲的。

Century Management 統計了 1974-2017 年標普 500 包括股息在內的平均回報率為 13%，在有聯邦政府關門的年份里平均回報為 14%，配合上非核心聯邦雇員停薪留職的年化回報率高達 16%。

不過，從短期來說，政府關門確實會干擾市場情緒。財經媒體 CNBC 根據對沖基金工具 Kensho 發現，在聯邦政府關門的一周內，「恐慌指數」VIX 有 75% 的機率走揚，標普大盤平均走跌 0.3%。但從長線來看影響減弱，關門一個月後的標普大盤迴報率為 2.1%，並有 80% 的機率收高。

具體例子來看，2013 年 10 月歐巴馬政府關門 16 天，標普在首日跌 2%，關門結束後累漲 3.1%，一個相當可觀的漲幅；在克林頓執政時期，政府也出現兩次停擺，當時標普指數均出現上漲， 1995 年（+1.3%）和 1996 年（+0.1%）。

對於此次政府關門對資本市場帶來的影響，分析多數認為，如果歷史依然具有參考性，那麼這次關門對金融市場的影響可能不會很大。瑞銀（UBS）分析師 Peter Hahn 還指出，市場已經將大部分政府關門的預期計入了資產價格，因此，政府關門對市場的衝擊力度應會顯著降低。

不過，也有分析指出，考慮到近期全球經濟放緩擔憂再起、市場情緒本就非常低迷，不排除此次政府關門以及由此引發的一系列不確定性會對短期市場情緒進一步造成負面壓力。上周五的市場反應也似乎印證了這一點——在距離此次關門前幾小時的上周五美股收盤，道指跌超 400 點，標普跌 2%，納指跌近 3%。

長期而言，中金海外策略劉剛還指出，這也是中期選舉之後，美國國會兩黨在一些議題上爭議的前奏和縮影，明年初新一屆國會正式上任民主黨控制眾議院之後，不排除會存在更多的爭議，因此可能在一定程度上會增加投資者對於未來政策推進難度的擔憂。

Q6：此次「關門」將如何演進？很可能以對川普不利的結果 ending。

從歷史經驗來看，前幾次政府停擺後，總統方面常常占據上風，最終往往是國會方面做出較大讓步。

不過，值得注意的是，此次情況或許略有不同。

根據 11 月中期選舉結果，民主黨將於明年 1 月 3 日接管眾議院。如若這次預算法案不能如期通過，川普競選時主打的「移民牌」將徹底失去公信力。因此，民主黨人可能會更有底氣和川普周旋。

民主黨領導人在此次關門後的言論似乎也證實了這一點。參議院民主黨領導人 Schumer 和眾議院民主黨領導人 Pelosi 都依然強硬表示不會增加預算。

而川普方面也未必會鬆口——他不惜代價一定要修邊境牆，就是因為他知道時間不多了，一方面是民主黨要入主眾議院，另一方面是 2020 年連任競選迫在眉睫。也正因此，川普希望搶在民主黨入主眾議院通過修牆預算，為此不惜讓政府關門。邊境牆事關移民問題，這對川普 2020 年能否連任總統至關重要。

中國現代國際關係研究院美國所副研究員李崢則指出，此次政府關門將面臨兩種可能，第一種可能是川普在聖誕假期後對國會妥協，在增加修牆預算到 20 億美元規模的條件下達成一致；另一種可能是川普與國會徹底決裂，讓政府關門延續到新國會上任之後。

第二種情況很可能將讓美國金融市場出現劇烈波動，政府與國會將被迫在市場壓力下達成妥協。而且即便如此，川普也幾乎不可能拿到比 30 億美元更多的修牆經費，並將因此付出巨大的政治代價。

由此看來，不管以何種情況 ending，此次「政府關門」很可能以一個對川普不利的結果告終。

而且，更長遠來看，此次政府再度關門，反映出中期選舉後美國兩黨在一些議題上的矛盾衝突依然凸顯，也使川普在未來政策推進上面臨更大的挑戰。

不過，東北證券沈新鳳認為，由於雙方都不願政府停擺造成較大影響，白宮方面或做出較大讓步，可能以其它方式籌集資金，而民主黨當面也不會過於強硬，雙方會很快達成協議。