杜旸：中國南海危機管理的戰略探析

作者系對外經濟貿易大學國際關係學院外交學系講師 文章摘自《國關國政外交學人》公眾號

內容提要

中國政府在南海問題及南海危機的管理上日益顯示出戰略大智慧(601519,股吧)，目標層次越來越清晰，手段資源越來越豐富，逐漸形成基於目標和手段這兩者之間平衡關係的全面行動規劃，開始綜合性地認識、動員、協調和使用政治、經濟、軍事、法律、外交、精神文化等各類手段及其資源基礎。

【本文是對外經濟貿易大學校級科研課題《中國崛起進程中安全危機管理的戰略研究》（項目批準號：12qd13）的階段性成果】

近年來，由於南海爭端而引發的安全危機或衝突日益頻繁，尤其在美國和日本這兩個推手的介入下，一些國家極力使多組的雙邊主權爭端演變為一個多邊的國際性爭端，迫使中國在處理南海危機時受到更多力量的牽制和制約，投入更多的戰略資源。當前，中國在南沙群島部分駐守島礁上的建設已於近日完成陸域吹填工程，並將開展滿足相關功能的設施建設。

而這些建設，除了是為各類民事需求服務，以更好地履行中國在海上搜救、防災減災、海洋科研、氣象觀察、生態環境保護、航行安全、漁業生產服務等方面承擔的國際責任和義務之外，也包括滿足必要的軍事防衛需求，這表明中國政府已經把南海安全危機看作一項“全過程”、“常態式”管理，不是到危機即將發生或已經爆發時才進入管控狀態，而是更加注重危機前的預防、預警及準備。

另外一個十分重要的信號是，外交部部長王毅於2015年6月27日在出席第四屆世界和平論壇回答有關南海問題提問時，第一次較為全面地闡述了中方立場，其中反映出中國政府在應對與南海問題相關可能產生的安全危機時更加成熟的戰略考慮。

正如王毅部長在世界和平論壇上所談到的，“目前關於南海問題的議論有一種情緒化傾向，往往被一時一事的表象所影響甚至干擾”。[1]對於南海問題尤其是在應對和管控安全危機時，應該著眼於中國的長遠利益和長遠發展所必需的外部環境的穩定。

更進一步說，南海危機管理的成功與否，直接影響到中國是否會卷入外部戰爭從而阻斷崛起進程的深化和繼續，而與之相關的周邊關係，也會對中國能否和平實現國家戰略目標產生直接影響。而隨著南海島礁建設的深入，中國在南海問題的危機管理上可以站得更穩，看得更遠，管控更有效，更有助於實現目標與手段之間的平衡。

1目標設定更符合戰略集中制

無論是危機管理，還是國家戰略，目標設定是所有行動的核心。凡是沒有確切目標的方案不是真正的戰略實施，充其量不過是一種牽制行動而已。設定合理的目標，是危機管理的首要問題。

只有確定了目標，才可能據此采取相應的手段和措施，而目標設定的合適與否，極大影響著危機的進程和結局。管理目標的輕重與緩急本質上是國家利益的排序。同時應該注意到，在國家利益排序中，輕重排序和緩急排序並不一定是對應的，在特定歷史條件下，核心利益不一定優先解決。

長期性和戰略性的問題決定國家利益排序中的輕重順序，而安全現狀的問題則決定國家利益排序中的緩急順序。在對這兩類問題的處理上，需要統籌協調。在南海問題上，目前中國政府更注重從國際法角度出發界定中國在南海的主權，並且始終主張在尊重歷史事實的基礎上，堅持以和平方式，通過直接當事國間的談判磋商，尋求妥善解決辦法。

這也是中國與東盟十國簽署的《南海各方行為宣言》的規定。也就是說，在南海問題尤其是在處理南海安全危機時，中國政府開始更加注重雙邊關係和諧、地區發展穩定這些目標，並不急於一味宣誓主權。

從根本上說，這有助於中國為自身發展創造一個有利的外部環境，最終實現和平崛起的戰略目標。事實上，在設定危機管理的目標時，不僅要堅決捍衛本國的國家利益，還應該考慮到地區利益和國際利益，甚至還要適當兼顧危機中競爭對手的國家利益，否則，將遭受國際社會和輿論的阻力及反彈，不但會造成危機管理目標失效，還會錯失解決危機的國際支援。

由於國家在確定目標時要根據對手的反應做出相應反擊，因此往往需要在互動中完成這個過程，既要考慮自身的戰略利益，又要盡可能避免危及對方的根本利益，否則對手可能放棄危機的和平解決方法，不惜以危機升級甚至通過衝突的方式尋求出路。在雙方對於危機的管理過程中，雙方的具體目標往往是對立的，但作為理性國家而言，雙方的戰略目標是存在共有性的。

這種共有目標，可以促使雙方控制危機升級，尋求解決方法，而對立目標則可能導致敵意甚至衝突。中國外長王毅最近表示，落實好《南海各方行為宣言》（doc）是中國與東盟十國共同的承諾，推進“南海行為準則”（coc）的商談也是落實 doc 的一部分。

雙方同意盡快建立“航行安全與搜救”、“海洋科研與環保”和“打擊海上跨國犯罪”三個專業技術委員會，以切實推動中國同東盟十國海上合作。

此外，各方同意制定海上風險管控預防性措施，並盡早就設立“中國—東盟海上搜救熱線平臺”和“中國—東盟應對緊急事態外交高官熱線平臺”達成一致，這對維護南海的和平穩定都將產生直接和積極的作用，也體現出中方在南海問題上的目標設定更加務實，將國家利益與地區利益統一起來，更加符合戰略集中制。

2手段選擇與戰略目標相匹配

危機影響廣泛，涉及國家的重要戰略利益，如果控制不當，可能導致危機不應有的升級甚至開啟戰爭，進而造成國家重大損失。因此，不能僅從純軍事角度來指導危機，必須服從政治目的和戰略全域。

對中國來說，隨著大國博弈越來越激烈，在南海具有絕對掌控能力越來越有必要。如果中國的貿易航線被切斷，中國必須有強力手段反制。王毅部長指出，“中國對於南沙群島的主權要求並沒有擴大，但也決不會縮小，否則我們無法面對先人和前輩。同時，那種蠶食和侵犯中國領土主權和權益的現象也不能再繼續下去，因為那將使我們無法向子孫后代交代”。[2]

這實際上反映出中國開展南沙島礁建設是正當的、合理的，既沒有意圖通過過激手段達到過分夸大的目標，也保留了運用正當軍事防衛手段捍衛國家主權的合法權利。此外，中國必須擁有反擊手段。

在封鎖與反封鎖的手段上，掌控反擊能力的前提就是對南海擁有足夠強大的控制能力。即一旦有國家封鎖中國，中國就能在軍事上反封鎖相關國家。中國有了這樣的反制能力，相關國家在試圖做出冒險舉動之前就會考慮到成本。

基於這種邏輯，中國在南沙群島進行島礁建設在戰略層面上是十分必要的。近兩年，中國在南海的造島速度被比喻為“長蘑菇”，其背后加速的原因正是基於這種戰略目標。

3手段運用多樣化且互為補充

應對南海安全危機，由於其高政治性和高風險性，常常必須堅持“審慎”原則來選擇應對手段，既要快速有效地達成目標，又要避免將對方逼迫到毫無回旋余地，反而不利於危機解決，因此就要求必須處理好各類手段之間的平衡。

其中最關鍵的是“政治與軍事、經濟與軍事、外交與軍事之間的大致平衡，為此必須對所有手段打上各自適當的折扣；與此同時，每一類手段涉及的各項基本任務也需盡可能實現內在平衡”。[3]

當今時代，任何一場危機或衝突的解決，都是一種“非零和”博弈，沒有絕對的獲勝者，武力手段雖能逞一時之快，但要付出的政治代價十分高昂，因此必須要拓寬手段選擇范圍，同時充分考慮手段運用的平衡。適時地綜合或交替運用政治、外交、經濟甚至必要的武力手段，可以促使對手在可接受的條件下改變其決心和行為，從而實現己方政策目標。
加快島礁建設，除了改善島礁上人員的工作和生活條件以外，中國政府也意識到作為大國，中國還需要向國際社會提供公共產品，“通過發揮這些設施的民用功能造福國際社會”。更好地履行中國在海上搜救、防災減災、海洋科研、氣象觀察、生態環境保護、航行安全、漁業生產服務等方面承擔的國際責任和義務

這與從20世紀70年代以來，一些國家在侵占中國的島礁上擴建設施的性質完全不同。中國外交部指出：“南沙島礁建設是中國主權范圍內的事，合法、合理、合情，不針對任何國家，不會對各國依據國際法在南海享有的航行和飛越自由造成任何影響，也不會對南海的海洋生態環境造成破壞。”[4]

在外交方面，當前中國和東盟已確定處理南海問題的“雙軌”思路，即由直接當事國通過談判協商妥善解決爭議，中國和東盟共同維護南海的和平穩定。雙方也建立了商討南海問題的機制，包括落實《南海各方行為宣言》（doc）高官會和“南海行為準則”（coc）磋商聯合工作組。目前上述機制的工作進展順利，不斷取得新的重要成果。

除了必要的經濟手段、外交手段之外，保持適當的武力威懾並提高空海軍作戰能力也是在南海保持優勢的重要舉措。2015年上半年，美國從過去在后臺推波助瀾轉向前臺與中國在南海進行軍事角力，並針對中國在南海自己島礁上進行的吹砂填海恢復性建設指手畫腳，甚至不斷拉攏南海國家與中國對抗，試圖引發更大級別的南海爭端。

進入7月后，美國高官的言論多次出格，美國太平洋(601099,股吧)艦隊司令甚至在近期乘坐p-8a偵察機高調巡航偵查七小時。在這種時候，中國如果不能展現出強勢和決心，不能對沖美國在南海的行動，那將會影響中美博弈的大局，會對中國在大國博弈中的地位構成負面影響。

針對這種情況，7月22日以來，中國軍隊在南海海域組織了大規模實兵對抗演練，而這次演練屬於戰役級聯合作戰演習，出動一百多艘艦艇、數十架飛機和部分資訊作戰兵力，以及數個導彈發射營等“新型戰斗力”。

而參與這次演習的不僅有驅逐艦支隊的大型驅護艦，作為專屬經濟區日常巡邏主要兵力的護衛艦大隊也在這次演習中亮相。以往中國在南海的演習數量較為有限，而如今中國海軍的演習幾乎是一場連一場，已經取代了部分訓練職能，更著重鍛煉2015年國防白皮書中提出的“綜合防御能力”。

這也是向國際社會證明，中國海軍有能力在南海海域獨立應對任何可能的安全危機或軍事衝突。

綜上，危機管理是一項綜合工程，需要在戰略維度下進行統籌。中國政府在南海問題及南海危機的管理上日益顯示出戰略大智慧，目標層次越來越清晰，手段資源越來越豐富，逐漸形成基於目標和手段這兩者之間平衡關係的全面行動規劃，開始綜合性地認識、動員、協調和使用政治、經濟、軍事、法律、外交、精神文化等各類手段及其資源基礎。（注釋略）


文章來源：《當代世界》2015年09期