〈研之有物〉經濟奇蹟的三大推手！「看得見的手」如何帶動臺灣經濟起飛？

戰後臺灣經濟起飛的秘密

經濟學之父亞當 · 史密斯（Adam Smith）曾提出著名的「看不見的手」理論，講述在自由市場中有一股無形的力量，促使價格機制在充份運作下，達到適當的資源分配。在現實世界中，還有一隻由國家操控的「看得見的手」藏著讓臺灣經濟起飛的秘密。中央研究院「研之有物」專訪院內政治學研究所吳親恩副研究員，帶我們回顧戰後帶動臺灣經濟成長的三項關鍵政策，並從過往經驗反思臺灣的未來發展契機！

「臺灣錢淹腳目」是臺灣人幾乎都聽過的一句俗諺，可用來形容 1960 年代至 2000 年間，臺灣經濟崛起的盛況。同一時期，同樣身為後進經濟體的香港、南韓、新加坡也迎來經濟飛速成長時期，與臺灣並稱「亞洲四小龍」。

「現在坊間對臺灣經濟起飛原因的認知，很多還停留在 1970 年代的十大建設，事實上促成臺灣經濟脫胎換骨的因素還有幾項更重要的政策。」中研院政治學研究所吳親恩副研究員說道。

長年關注東亞政治經濟發展的吳親恩表示，藉由東亞經驗提煉出的「發展型國家理論」（Theory of developmental state）來說，國家在經濟發展中的主要任務是透過產業政策來提升國家在國際生產分工中的位階。放眼世界，很多開發中國家都有政府積極介入產業發展，但在半世紀內躍升已開發國家的案例並不多見。

1950 年代二戰剛結束，全球後進國家的人均國內生產毛額（GDP）差異不大，但臺灣在內的東亞國家卻在數十年間經濟快速成長！這讓許多學者好奇，這些國家究竟做對了什麼？

出口導向型經濟的一體兩面：產業政策與經濟自由化措施

吳親恩指出，東亞國家的共通點在於推動「出口導向型經濟」，以臺灣為例，注重出口的原因來自先天條件的限制，「臺灣地小人稠、缺乏天然資源，如果沒有出口、沒有外匯，可能很快就撐不下去。」

為何臺灣出口導向型經濟可以成功發展？關鍵在於技術官僚能同時運用「產業政策」、「經濟自由化措施」和「重分配政策」，確保國家在國際貿易體系中佔有出口優勢。

在產業政策方面，因為產業升級有市場失靈的問題，如訊息不足與產業創新面臨的風險較高，需要政府介入，而介入的方式則須盡量貼近市場機制。什麼是貼近市場機制的產業政策？吳親恩詳細解說：

首先，技術官僚依據比較利益原則，挑選與扶植產業的贏家。與此同時，國家要致力改善勞工技能與資本等秉賦，使其能在比較高附加價值的產業具有比較利益。其次是採取出口導向，這樣才能面對國際競爭，同時取得規模經濟。此外，還要將政策獎勵和企業的出口表現掛勾，對企業問責。

至於所謂經濟自由化措施，就是減少國家對經濟的管制，促進市場自由競爭。對尹仲容與李國鼎等臺灣早期的技術官僚來說，產業政策與經濟自由化措施都是重要的經濟政策。雖然在產業發展初期，政府因市場發展的侷限而介入資金與外匯的分配，但他們也了解應該要逐步減少對市場的干預，讓生產力釋放出來。

接著，讓我們回顧戰後臺灣經濟發展的重要事件，說明國家如何推動產業與經濟自由化政策來促進經濟發展。

從這段歷程可看到，國家產業政策的關鍵轉折點發生在 1950 年代末，由進口替代轉向出口擴張。

進口替代的目標是保護與扶植國內產業，由國內自行生產，來替代進口的同類產品，以節省外匯、讓國內相關「幼稚產業」透過內需市場站穩腳步，再逐步發展進階的產業型態。但是臺灣版的進口替代不只著眼國內市場，更希望該項工業發展後可以從事出口貿易。

例如政府在 1950 年代選擇培育的重點產業之一為「紡織業」，以進口替代的邏輯主張：「進口布不如進口紗、進口紗不如進口棉」，藉由管制國外紡織品進口，改為進口棉花等原物料，在臺灣本地發展完整的紡織產業鏈，但與此同時，技術官僚也開始積極規畫並鼓勵紡織業從事出口。

進口替代政策讓臺灣在民生輕工業上站穩腳步。邁入 1960 年代後，歐美國家因應人力成本提高，逐漸將勞力密集工序外包給亞洲國家代工。適逢臺灣的紡織業已趨成熟、勞動力又便宜，再加上臺灣內銷市場飽和、生產過剩，恰好有餘力從事加工出口。

因此，這時的產業政策目標由進口替代轉向出口擴張，透過財稅政策鼓勵出口與投資，包括外銷低利貸款，以及產品出口時退還中間財的進口關稅等。除此之外，出口擴張政策還有許多經濟自由化措施，包括推動單一匯率、貨幣貶值、降低關稅等改革。

臺灣技術官僚這種經濟自由化的想法，在當時的後進國家中相當稀有，許多開發中國家同樣面臨外匯收支不平衡的困境，臺灣是第一時間推動貿易改革的國家，放棄進口替代，改採出口擴張。因為沒有成功的前例可循，改革存在很大的不確定性與失敗風險，是創新的政策作為。

吳親恩指出戰後臺灣經濟起飛的關鍵在於：

政府能評估當前和未來的國際經濟情勢，制定適當的出口導向產業政策、經濟自由化措施，這是臺灣在 1960 年代後成功躍升製造業大國的關鍵！

經濟發展的正循環：累積財富後，如何重分配？

除了產業政策、經濟自由化措施等「賺錢」的政策，如何「分配」收入也是國家經濟發展的關鍵課題。我們經常關注的勞工保險、醫療健康保險、所得稅制、教育及社會福利等，都是促進財富重分配的重要政策。

吳親恩表示，重分配政策也是產業發展的重要基礎，不僅能降低貧富差距、確保社會安定，還有促進經濟成長的效果，最明顯的例子就是「教育」。

教育機會均等，意味著會有更多受過良好教育的勞動力。若一個國家想要發展高品質的工業或高端的加工出口，勢必要有高素質的勞動力。如 1980 年代後崛起的高科技產業，就需要大量受過大學以上教育的專業人才。而且教育機會均等，有助社會流動，使得在既有企業集團之外，較有機會出現新的企業。

因此，1960 年代後，因應出口導向經濟衍生的人力需求，政府開始興設中等與專科學校以培養技術人才，也鼓勵私校辦學。例如 1968 年教育部開始實施九年國民義務教育，並增設專科職業教育司，確保全體國民都能接受至少中學程度的基礎教育。

吳親恩提到：「臺灣有許多白手起家的案例，很多成功的企業家來自普通家庭，因教育普及，許多人有機會接受高等教育、開創事業。如果多數人沒受過教育，將使創業門檻變高，這會阻礙整體產業創新。」

不過，由於東亞發展型國家相當依賴出口，威權時期為了壓低生產成本、維持國際競爭力，會傾向壓抑勞動權益。當時的重分配政策大多圍繞「有助勞工持續從事生產活動」的目標，例如教育、勞保、醫療等，並非對全體國民提供普遍性的社會福利。

直到臺灣解嚴、往民主政體邁進後，非勞工的照顧才進一步獲得應有的保障，例如臺灣在 1990 年代後陸續開辦全民健康保險、國民年金等社會保險制度。如何持續進行適當的重分配，促進機會均等與社會流動，已成為今日政府施政的重點項目。

綜上所述，國家這隻「看的見的手」在經濟發展過程中，透過主導產業政策與推動經濟自由化，逐步在國際經濟體系建立競爭力，並藉由重分配政策確保社會穩定與機會均等。

臺灣經濟奇蹟的背後：不斷試誤、失敗和修正

我們今天在歷史課本中看到的「臺灣經濟奇蹟」看似理所當然，實際上相當考驗技術官僚的決策能力。「技術官僚雖然得到執政者的授權，但每一次的改革都會遇到不同的挑戰。」吳親恩點出決策過程的不易，以及由國家高度主導經濟政策的風險。

雖然由國家主導經濟政策能有效提高企業投資意願、開拓企業尚不熟悉的產業領域，然而一旦技術官僚決策失誤，已投入的資金和建設將覆水難收，這時政府就必須即時停損並調整方向。

例如 1970 年代的十大建設中，有多項重化工業投資，屬高耗能產業，但推出之際就碰上石油危機，技術官僚果斷決定縮小投資範圍，並規劃往低耗能的高科技產業發展。

另以汽車工業為例，臺灣現今在全球汽車零組件的供應鏈中有不錯的產值，但過去臺灣在發展汽車整車工業時，曾經歷一段艱辛的歷程。

吳親恩指出，製造整輛汽車的工業需要相當高的技術和資本，但 1950 至 1980 年代，國內相關技術不足、市場規模不大，發展自有品牌的整車工業一直未有成效。後來轉而投入汽車零組件製造，才逐漸找到在國際分工體系中的優勢。

我們經常惋惜以代工為主的臺灣缺少能賺取高額利潤的品牌，但吳親恩從反向思考，指出品牌的經營沒有想像中容易，在國際市場中，品牌需直接面對較大型國家的激烈競爭。

相較之下，專業代工廠沒有品牌包袱，可在市場變化時彈性調度產能，生產的零組件更是各大品牌在製造過程中所不可或缺。這就是為何許多臺灣中小企業可能很少人聽過，在業界卻佔有一席之地，成為名副其實的「隱形冠軍」。

今日臺灣面臨的挑戰，來自經濟發展史的啟發

半世紀以來，臺灣及東亞國家創造了世人矚目的經濟奇蹟，但奇蹟的背後有著國家干預的經濟發展模式，存在過度保護與扭曲市場資源分配的疑慮。

此外，國家干預的經濟發展模式也不是其他國家和經貿組織所樂見，相關抵制措施接踵而來。在貿易自由化的趨勢下，世界貿易組織（WTO）所推動的貿易協定較以往的協議涉及更多層面，限縮了政府使用貿易、工業與金融政策來發展產業的能力。

除了國際經貿環境的挑戰，近年臺灣還面臨經濟成長停滯的困境。2001 年後，臺灣經濟成長率趨緩，實質薪資平均成長率僅 0.05%，物價通膨的幅度高於薪資成長。

經濟成長面臨瓶頸，臺灣該如何面對未來挑戰？我們可從過去的經濟發展經驗獲得什麼啟發？

吳親恩認為，除了適當的重分配之外，採行貼近市場機制的產業政策、推動自由化經濟改革仍是關鍵！

國家的產業獎勵政策必須堅持以「鼓勵出口」為目標，更要施行自由化經濟改革。吳親恩舉日本前首相安倍晉三提出的振興經濟三支箭為例，除了寬鬆的貨幣政策、擴張性的財政支出，還須進行結構性經濟改革，去除如岩盤般僵化的保護措施。

「臺灣要持續發展經濟，必須進行結構性經濟改革。」吳親恩認為，改革能源補貼就是一個急迫的議題：「臺灣對能源高度補貼，政府明年度總預算案將編列 1 千億元增資臺電，來補貼臺電的虧損，若再加上中油的虧損，更形巨大。能源補貼不利改善能源使用效率，還會增加經濟活動中的能源消耗和環境負擔，更會推延產業的轉型和升級。」

經濟改革長期可促進經濟發展，但短期會對經濟、就業與既得利益者造成衝擊，所以常常引起政治上的反對。「決策者為了勝選，經常對推動改革感到卻步，但要延續經濟奇蹟，推動結構性經濟改革勢必是國家這隻『看得見的手』最重要的任務！」吳親恩為臺灣未來的政治經濟發展點出癥結。

回顧臺灣半世紀以來的經濟發展經驗，吳親恩的研究讓我們看到，東亞發展模式曾在不同時期克服困境、創造經濟奇蹟，或許現在我們也能從歷史經驗學習、權衡當下的國際情勢，找到開創新局的契機！

延伸閱讀

• 吳親恩副研究員個人網頁
• 吳親恩、林奕孜（2023）〈政治經濟發展：臺灣與東亞國家經驗的檢視〉，《問題與研究》第 62 卷第 2 期，頁 1-53。
• 康綠島（1994）《李國鼎口述歷史：話說臺灣經驗》卓越出版。
• 林依伶、蕭宇翔、張天惠（2017）〈臺灣名目經常性薪資成長影響因素之實證分析〉，《中央銀行季刊》第 39 卷第 1 期，頁 5-48。
• 瞿宛文（2017）《臺灣戰後經濟發展的源起：後進發展的為何與如何》聯經出版。
• 【研之有物】想像 30 年後的生活！臺灣的淨零轉型之路該怎麼走？