周琪：美國如何利用對外援助在國外「促進民主」

【核心提示】美國增加對中東和北非地區的「民主援助」，主要是通過「中東伙伴關系計劃」來執行的。奧巴馬政府繼喬治·沃克·布什政府之後繼續支持這一項目，向國會要求增加8600萬美元用於「公正和民主的治理」項目，該項目的內容包括：在埃及進行選民教育、在波斯灣地區開設司法改革研討班、在也門開展婦女識字運動，以及在美國和中東的大學之間建立聯系。美國還打算通過發展援助來改善教育，使這一地區的青年與外部世界有更密切的接觸。

冷戰結束之後，美國迅速把其外交戰略調整為鞏固冷戰成果，在全球推動建立西方式的民主制，而對外援助就成為其在國外推廣「民主」的重要手段。

冷戰後期里根當政時，促進「民主」成為美國對外援助的主要目標。執行這一目標的重要的半官方組織——全國民主基金會就是在那時成立的。里根政府於1983年2月正式向國會提出建立全國民主基金會的建議，並在國會得到了跨黨派的支持。根據國會制定的《全國民主基金會條例》，全國民主基金會的主要目標是：通過民間機構在世界范圍內鼓勵自由和民主，包括促進個人權利和自由的行動；推動美國民間組織，特別是工會和商業協會，與國外民間組織進行交流；及時采取措施與海外的本土民主力量合作，實現民主選舉；促進與海外致力於實現民主價值的民間組織的合作，加強民主監督。

東歐劇變後，當時的喬治·赫伯特·沃克·布什政府和美國國會迅速作出反應，成立了支持東歐民主的基金，每年為東歐國家提供約3億美元的經濟援助，支持這些國家的「民主轉型」。蘇聯解體後，美國又迅速設立了「支持自由基金」。

克林頓執政時，繼續推行旨在幫助東歐和獨聯體國家實現「民主轉型」的援助政策。1992—1998年，美國向獨聯體國家提供了3.2億美元的「民主援助」基金。同一時期，全國民主基金會平均每年提供給東歐地區的援助為300萬—500萬美元，給獨聯體國家的援助為400萬—500萬美元。1993年設立的歐亞基金也用於支持一些獨聯體國家的「民主轉型」，其每年發放的資金在500萬—1000萬美元之間。在整個20世紀90年代，美國為東歐和獨聯體國家提供的「民主援助」資金達到了約10億美元。

喬治·沃克·布什政府對外援助政策的特點之一就是將美國的對外援助與「民主援助」更加緊密地結合在一起，把促進受援國的「民主化」當作美國對外援助的首要目標。根據美國國務院與美國國際開發署聯合制定的《戰略計劃》，美國把對外援助的目標設定為「促進民主和良治的發展，包括公民社會、法律和規則、尊重人權和宗教自由」。2002年3月喬治·沃克·布什宣布，美國將建立「千年挑戰賬戶」，為符合下述條件的國家提供援助：公正的治理、人民福利的提高、努力建立自由市場經濟。

在奧巴馬時期，自2012年起，美國在「阿拉伯之春」中不但把支持中東、北非地區的政治改革和「民主運動」提升為美國外交的「首要任務」，還采取了各種措施推動有關國家的「民主轉型」，試圖通過教育、經濟、科技和醫療等渠道把美國的價值觀和民主制推廣到這一地區。對外援助也成為美國實現這一目標的工具。奧巴馬總統明確提出要把正在經歷「民主」過渡的埃及和突尼斯樹立為中東地區新的「民主」樣板，並優先為這兩個國家提供更多的經濟援助。

2011年3月，在埃及穆巴拉克政權垮台的一個月後，美國很快承諾向埃及追加9000萬美元的緊急援助。2011年5月，奧巴馬明確宣布其政府打算支持中東、北非地區的「民主轉型」，同時宣布了一系列在該地區促進「民主」的措施，許諾將為埃及減免10億美元的債務。美國的民主援助資金也增加了，2012年除了1億美元的經濟轉型援助外，美國還通過國際開發署向這一地區提供了6500萬美元的民主和治理援助，其中大部分用於對選舉和政治過程的支持，另有6000萬美元給予了非政府組織。2012年9月，在美國駐埃及大使館遭到襲擊之後，奧巴馬宣布，美國將為新的穆斯林兄弟會政府提供4.5億美元的援助，主要用於支持埃及經濟。

2012年9月，奧巴馬政府在2013財年的聯邦預算建議中提出了一個支持「阿拉伯之春」的計劃，准備給予發生過抗議運動的國家超過8億美元的經濟援助，其中的7.7億美元將用於建立一項「中東和北非刺激基金」。政府還資助半官方機構及海外私人投資公司20億美元，用於支持對這些國家的私人投資。2012年3月，國務卿希拉里宣布，突尼斯將得到美國1億美元的援助來幫助它償還債務，美國希望這將使突尼斯政府更加專注於國內經濟發展，「在『阿拉伯之春』的誕生之地顯示其成功」。

美國增加對中東和北非地區的「民主援助」，主要是通過「中東伙伴關系計劃」來執行的。奧巴馬政府繼喬治·沃克·布什政府之後繼續支持這一項目，向國會要求增加8600萬美元用於「公正和民主的治理」項目，該項目的內容包括：在埃及進行選民教育、在波斯灣地區開設司法改革研討班、在也門開展婦女識字運動，以及在美國和中東的大學之間建立聯系。美國還打算通過發展援助來改善教育，使這一地區的青年與外部世界有更密切的接觸。

然而，美國利用對外援助來「促進民主」的做法存在着以下弊端。

第一，從理論上講，西方民主制並不是所有國家發展的歸宿。事實已不斷證明，由於世界各國具有不同的歷史、民族和社會構成以及政治文化傳統，它們的發展道路必然呈現出多樣化，它們也必須選擇適合於自己國情的發展道路。伊拉克、阿富汗甚至烏克蘭的經濟和政治現狀都對美國一味推行西方民主制的做法是一個極大的嘲諷。何況在金融危機席卷全球、美國經濟復蘇緩慢的情況下，「華盛頓共識」開始受到普遍質疑，就連曾經提出「歷史的終結」觀點、認為世界各國都會最終走向西方民主制的弗朗西斯·福山也開始擔憂技術革新和全球化正在侵蝕美國的中產階級，而中產階級的衰落將可能動搖美國的自由民主制。

第二，美國提供援助的一些具體做法與其目標存在矛盾。其中引人注目的是，進入21世紀後美國精心設立的「千年挑戰賬戶」為受援國規定了如此之高的門檻，使得有資格獲得援助的實際上只是那些並不需要援助的國家，因為這些國家已經有了良好的管理。

第三，在許多情況下，帶有明確政治目的的援助未能達到預定效果，對「阿拉伯之春」的援助就是其中一例。美國的援助並沒有增加阿拉伯世界對美國的好感，而且，對埃及的援助計劃在美國國內還受到了質疑。質疑者認為，穆斯林兄弟會主導下的埃及新政府越來越不像一個「可信任的民主政權」。

第四，美國對外援助並沒有換來受援國對美國的忠誠。2012年9月，在29個國家爆發了反美示威游行，所有這些國家中都有大量的穆斯林人口。這29個國家在2008年至2010年從美國共得到了290億美元的援助（不包括伊拉克和阿富汗，這兩個國家在這三年中得到了440億美元的援助）。但是在這些國家中，僅有土耳其一個國家在聯合國一半以上的投票中支持美國；另有4個國家在25%以上的投票中同美國站在一起，即格魯吉亞、烏拉圭、秘魯和薩爾瓦多。

對於中國來說，我們必須清醒地認識到，美國的對外援助除了具有道義因素之外，還帶有明確的戰略目的，常常被當作實現美國外交戰略目標的手段，其目的或是為了促進受援國接受美國的價值觀念和經濟、政治制度，或是為了改善美國的國際形象，擴大美國在發展中國家的影響力。同時，我們在面對來自西方國家的對外援助時，應當對自身所選擇的中國特色社會主義發展道路持有足夠的自信。

（來源：中國社會科學報 作者系中國社會科學院美國研究所研究員）