連平：地方債風險總體可控 局部問題需關注

交通銀行(行情,問診)首席經濟學家連平：地方政府性債務風險總體可控 局部問題需要關注

一段時期以來，中國地方政府的債務問題始終是籠罩在人們心頭的一片陰霾，也是中外各界高度關注的話題。國家審計署在去年年底公布了中國的政府性債務情況，包括中央政府和地方政府的債務情況統計。之后，中國絕大部分省級政府公布了按照國家審計署標準統計的本地政府債務。目前，應該說中國地方政府性債務情況的透明度比公布之前有了很大的提高，不僅有了債務總量的數據，還有債務結構的相關統計；不僅有地方政府負有償還責任的債務數據，還有具有擔保責任的債務和具有救助責任的債務等或有債務的統計。

對地方政府性債務的總體風險判斷

從公布的整體情況來看，我認為，當前和今後一段時期，中國地方政府性債務的系統性風險依然可控。理由涉及以下幾方面。第一，無論從哪方面的指標來看，包括負債率、償債率以及其他角度觀察的衡量指標，或者從三大類，即負有償還責任、擔保責任和救助責任的債務指標看，按照國際常用的標準參考值，中國地方政府性債務都沒有突破紅線，處在相對安全的范圍之內。

第二，債務區域分布上，呈現出省政府收入高債務多的特征。數據表明，借債比較多的往往是政府收入比較多的省市，地方政府性債務與地方政府收入相對比較匹配。比如東部沿海的江蘇、上海和南部沿海的廣東，這些省市負債額較大，但收入總量也大、增長較快，債務償付能力也就比較強。

第三，融資方式上，以前主要是以銀行信貸為主，2010年以來有了明顯變化，融資途徑已經多元化。在2010年，銀行信貸在整個地方政府性債務中占比高達80%，而在2013年6月末，這一比重大幅下降到57%。債券、信托、BT等新的融資方式迅速崛起達26.3%。融資途徑呈現多元化發展，不再集中在銀行業，因為債務風險相對分散，有助於降低系統性風險。

第四，舉債投向上看，截至2013年6月末，地方政府負有償還責任的政府性債務當中的資金投向主要是四大塊，交通基礎設施、市政建設、土地批租和保障性住房，這四者加在一起占到上述投放總量的77%。這四方面的投放屬於資本性支出，其建設項目或者有現金流，或者會形成資產。這四大投向表明，政府支出項目本身就具有一定的償還能力，這與發達國家和很多發展中國家政府支出中80%左右用於支援消費，沒有現金回流和形成資產有很大的不同。目前中國正在推進混合所有制改革，未來有一些政府資產還可以轉讓給社會資本和民營資本。

因此，從信用、資產和規模三個角度看地方政府性債務問題，一方面地方政府性債務有自己的特殊性，不同於企業的信用，另一方面地方性政府擁有持續穩定增長的可觀收入以及相當一部分資產可以進行轉讓，再加上總體的債務規模還沒有超過國際公認的參考標準，所以有理由認為目前總體上債務風險可控。

銀行業相關資產質量的變化是地方政府性債務風險狀況的一面鏡子。從銀行業不良資產來看，目前地方政府債務風險總體上較為平穩。上市銀行報表都談到了對地方融資平臺的貸款。數據表明，這個領域的不良率非常低。目前整個銀行業的不良率為1%多一點，但商業銀行地方政府融資平臺的不良率普遍只有0.1%～0.2%，交通銀行的這一數據只有0.05%。政府融資平臺不良狀況在最近經濟增速回落的過程中比較平穩，不僅沒有出現反彈，在有些方面還有所改善。這從一個重要的側面看出，地方政府性債務風險狀況總體上較為平穩。

地方政府債務風險的不確定性因素

當然，地方政府債務風險基本可控的判斷還只是基於當前和未來不太長的時期而言。動態地來看，未來資產方價值的變化可能存在較大的不確定性。首先，如果未來經濟增長速度不是現在的7%～8%，而是掉到6%以下，則地方政府的財政收入會受到很大影響，增速可能會明顯地回落，甚至也不排除出現負增長。在這樣的情況下，地方政府的償債能力就要受到很大的削弱。其次，房地產在未來會不會出現比較大的回落，這也是影響地方政府償債能力十分重要的因素。如果出現較大幅度回落，必將會影響到地方政府的償債能力，尤其是那些土地批租收入占比較高的地方政府。第三，地方政府可以直接和間接掌控的資產很多，包括企業股票和商業銀行的股票，這些股權資產是地方政府償債能力的重要和潛在組成部分。但在市場不好的情況下，這些股票的價值也會縮水，甚至明顯減值。如果說上述三方面都出現明顯的收縮，地方政府的償債能力就會受到嚴重削弱，債務風險可能就相對不可控。未來，如果經濟平穩運行，地方政府債務風險也將平穩或者可能得到一定程度的改善；但如果經濟下滑嚴重，房地產價格大幅回落，必將導致地方政府債務風險惡化甚至難以控制。

盡管從整體上而言，當前地方政府性債務風險可控，並在某些方面有所改善，但一些局部問題仍需要引起關注，甚至需要高度警惕。一是地方政府性債務整體增速偏快。眾所周知，2009年地方政府債務增長驚人，融資平均規模一年內幾乎翻了一倍，2010年后得到了一定控制；但2010～2013年地方政府性債務的增長速度仍然不低，省市縣三級政府的三類債務（即負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及可能承擔一定救助責任的債務）2013年6月末比2010年末增長了63.5%，年均債務增速超過21%，明顯高於信貸和社會融資規模總量的增長速度，債務總量仍在膨脹，風險敞口進一步增大。尤其值得關注的是，層級較低償債能力相對較弱的地方政府負有償還責任的債務增長相對較快。2013年6月末省級、市級、縣級的這類債務年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

二是部分地方政府性債務負擔較重。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高於100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉鎮的借新還舊率（舉借新債償還債務的本金占償還債務本金總額的比重）超過20%。不排除存在個別地方債務償還壓力比預想的更為嚴重的可能性。

三是地方政府性債務的償還能力對土地批租收入的依賴在上升。2010年以前，土地批租收入占地方政府收入比重不到20%，但到2013年6月末，這個比例達到了35%，有的省市甚至超過了50%，這意味著地方政府償債能力在越來越大的程度上依賴土地批租收入。如果房地產發生明顯變化，對依賴性強的地方政府來說，壓力就會非常大。

四是整體融資利率水平在2013年明顯上升。2013年下半年以來，銀行信貸利率水平明顯走高，貸款加權平均利率上浮增加下浮減少。地方政府性債務中，除了銀行信貸之外的融資增速非常快，大概已占新增融資的40%；而非銀行信貸的融資成本非常高，導致融資成本整體上升約30%，意味著未來還本付息壓力很大。

五是或有債務占比迅速上升。2010年末至2013年6月末，表內貸款中負有救助責任的或有債務占比由18%迅速升至27%；有9個省負有擔保責任和救助責任的債務的占比超過40%。或有債務比例迅速攀登導致地方政府性債務的實際負擔存在較大的不確定性，這也可能是未來市場出現波動的不可忽視的隱患。

六是財政收入增長明顯慢於到期債務的增長，償債能力持續受到削弱。2013年到期的債務增長達60%，而同期財政收入增長僅為15%。未來受經濟增速放緩和房地產市場調整影響，政府財政收入增速還將進一步放緩，而近兩年部分項目到期后債務償還展期，未來幾年債務集中到期的規模難以明顯縮小，從而考驗地方政府償債能力。

未來需要推進的幾大舉措

未來有幾個方面的舉措需要加以持續推進。一是地方政府性債務透明度需要進一步增強。透明度提高是制約地方政府債務增長的有效手段。負債過度不僅會受到社會輿論的壓力，而且還會影響其舉債能力，從而就不得不引起重視，並認真地加以管理。未來地方政府性債務的分布應進一步細化，如地區、行業和種類，同時還應公布平均利率水平。二是控制總量增長，同時要改善結構。從動態角度管理風險，既然未來資產方價值變化具有不確定性，那么合理控制負債增長應成為控制風險的不可多得的有效舉措。尤其是當前和未來一個時期地方政府到期債務增速較高而同期財政收入增速相對較低。與此同時還應努力改善債務結構，信貸和非信貸規模要有適當比例。信貸占比過高風險容易集中於銀行業；而非信貸占比過高則融資成本太高，會增加未來還本付息的壓力。三是控制已經借債過度的省、市、縣政府的舉債行為，在對官員的考核中加上對政績“含債量”的考核。四是在推進混合所有制改革過程中，逐步把地方政府所擁有的資產逐步置換出來，增強其償債能力。

鑒於整體規模可控，資產結構多元，收入穩定增長及政府信用特點等諸多因素的存在，過度擔憂中國地方政府性債務是沒有必要的，也不切合實際；但由於總量增長偏快和局部風險的存在，也不可對此持高枕無憂的態度；應該持續采取針對性舉措對重點問題加以治理，保障地方政府性債務狀況平穩運行，尤其是在經濟下行過程中控制住系統性風險。

注：本文根據作者在交通銀行與國際金融協會聯合主辦的“2014年中國經濟論壇”上的發言整理而成，已經本人確認。