債務統計口徑擴大 地方政府性債務規模大幅增長

觀點簡述：

2013年12月30日，審計署公布了2013年全國政府性債務審計結果。截至2013年6月末，全國政府性債務為30.27萬億，其中全口徑中央政府性債務合計12.38萬億，全口徑地方政府性債務合計17.89萬億。

債務結構方面，政府性債務仍以負有償還責任的直接債務為主，但地方政府或有債務增長較快，風險敞口擴大；從政府層級來看，市級政府債務仍是地方政府債務的主體，但縣級政府債務增長快速，縣級和鄉鎮政府負有償還責任的債務占比較高，債務剛性償付壓力大；從政府舉債主體來看，地方政府融資平臺仍然是地方政府舉債的主體，但隨著國家對融資平臺的規範，政府融資平臺的經營和獲現能力提升，其債務中的政府負有償還責任債務占比有所下降；從舉債資金來源來看，雖然銀行貸款仍是地方政府舉債主要來源，但近年來債券、BT和信托等融資方式快速發展，銀行貸款占比明顯下降，融資方式更加隱蔽，積累了新的債務風險；從債務投向來看，地方政府債務仍主要投向了公益性基礎設施建設項目，教科文衛、保障性住房和市政建設領域的債務增長較快。

政府債務指標方面，審計署公布的全國政府性債務負債率和債務率雖仍均在國際警戒線之下，但已處較重水平；地方政府性債務負擔明顯加重，債務的償還對土地出讓收入依賴程度仍較高；2014年是地方政府性債務到期的高峰年份之一，地方政府面臨著一定的集中償付壓力，但地方政府綜合財力對到期債務覆蓋倍數較高，出現系統性風險的可能性不大。

整體上，全國政府性債務在結構上未出現明顯變化，但債務規模大幅增長，尤其是或有負債大幅增長和BT、信托等融資方式的迅速發展；債務負擔加重，短期內將面臨著集中償付的壓力。

本次債務審計統計口徑新增鄉鎮級政府，融資方式新增BT、信托等；全國政府性債務規模較2010年大幅增長，尤其是地方政府債務增長較快，或有債務風險敞口顯著擴大

審計署於2011年、2012年和2013年分別進行了三次政府性債務審計。從審計主體來看，2011年的政府性債務審計針對全國市縣級以上地方政府主體，2012年審計范圍僅針對15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區，共計36個本級地方政府，而本次全國政府性債務審計共對全國31個省和5個計劃單列市、391個市、2，778個縣、33，091個鄉進行了審計。從融資方式來看，此次審計較2010年新增BT和信托融資等隱蔽性較高的融資方式。從審計原則來看，三次審計均堅持了“見人、見賬、見物、逐筆、逐項審核”的原則。從審計主體和債項的數量來看，本次審計共涉及154，460個主體，730，065個項目和2，454，635筆債務，分別是2011年審計時的1.79倍、1.95倍和1.31倍。從審計的債務口徑來看，均按照政府負有償還責任的債務（即“直接債務”）、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務（即“或有債務”）的口徑來對政府性債務進行分類。

表1：審計署三次政府性債務審計基本情況對比

項目名稱 2010年 2012年 2013年

審計主體 所有涉及地方政府性債務的政府主體 15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區，共計36個地方政府本級 31個省和5個計劃單列市、391個市、2，778個縣、33，091個鄉

審計原則 見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核 見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核 見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核

主體數量 25，590個政府部門和機構、6，576家融資平臺公司、54，061個其他單位 903個政府部門和機構、223個融資平臺公司、1，249個經費補助事業單位、83個公用事業單位、273個其他單位 62，215個政府部門和機構、7，170個融資平臺公司、68，621 個經費補助事業單位、2，235個公用事業單位和14，219個其他單位

債項數量 373，805個項目和1，873，683筆債務 22，240個項目、共75，559筆債務 730，065個項目、2，454，635筆債務

債務口徑 政府負有償還責任的債務，債務人出現償債困難時，政府需履行擔保責任的或有債務和可能承擔一定救助責任的其他債務 政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務 政府負有償還責任的債務，以及債務人出現債務償還困難時，政府需履行擔保責任的債務和債務人出現債務償還困難時，政府可能承擔一定救助責任的債務

融資方式 銀行、發行債券、其他單位和個人借款、財政撥付 銀行貸款、信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品、BT、墊資施工、違規集資 銀行貸款、BT、發行債券、應付未付款項、信托融資、其他單位和個人借款墊資施工、延期付款證券、保險業和其他金融機構融資、國債、外債等財政轉貸、融資租賃、集資

資料來源：審計署2011年第35號公告，2013年第24號和第32號公告，中債資信整理

從政府性債務規模來看，截至2013年6月底，全國政府性債務總額為30.27萬億元，較2010年和2012年末分別增長73.27%和9.02%，其中：中央政府債務為12.38萬億元 ，較2010年末 和2012年末增長83.30%和4.19%，地方政府債務為17.89萬億元，較2010年末和2012年末增長66.93%和12.62%。整體來看，2010~2013年6月，全國性政府性債務增速較快，中央債務增長逐漸趨緩，但是地方債務大幅增長。

從債務類別來看，中央債務以直接債務為主，占比保持在79%左右；地方債務雖仍以直接債務為主，但或有債務有所增長，占比由2010年底的37.39%上升至2013年6月底的39.15%。特別是，地方政府可能承擔一定救助責任的債務較2010年底增加159.91%，占比由15.58%上升至24.25%。整體來看，直接債務仍然是全國政府性債務的主要構成，但地方政府可能承擔一定救助責任的債務規模快速增長，地方政府的或有負債風險敞口明顯擴大。

表2：審計署公布的政府性債務規模對比（單位：億元、%）

政府層級 債務類型 2010年 2012年 2013年6月

金額 占比 金額 占比 金額 占比

中央 政府負有償還責任的債務 67，548.11 100.00 94，376.72 79.42 98，129.48 79.24

政府有擔保責任的債務 — — 2，835.71 2.39 2，600.72 2.10

政府可能承擔一定救助責任的債務 — — 21，621.16 18.19 23，110.84 18.66

合計 67，548.11 100.00 118，833.59 100.00 123，814.04 100.00

地方 政府負有償還責任的債務 67，109.51 62.62 96，281.87 60.61 108，859.17 60.85

政府有擔保責任的債務 23，369.74 21.81 24，871.29 15.66 26，655.77 14.90

政府可能承擔一定救助責任的債務 16，695.66 15.58 37，705.16 23.74 43，393.72 24.25

合計 107，174.91 100.00 158，858.32 100.00 178，908.66 100.00

全國 政府負有償還責任的債務 134，657.62 77.07 190，658.59 68.66 206，988.65 68.37

政府有擔保責任的債務 23，369.74 13.38 27，707.00 9.98 29，256.49 9.66

政府可能承擔一定救助責任的債務 16，695.66 9.56 59，326.32 21.36 66，504.56 21.97

合計 174，723.02 100.00 277，691.91 100.00 302，749.70 100.00

資料來源：審計署2011年第35號公告，2013年第24號和第32號公告，中債資信整理

總體來看，此次債務審計統計口徑發生變化，審計范圍新增鄉鎮級政府，融資方式新增BT、信托等；全國政府性債務規模較2010年大幅增長，尤其是地方政府債務增長較快，