與腐敗的程度相比 腐敗的類型和結構變化更為重要

反腐

腐敗的特點、類型和變化趨勢往往和一個國家經濟、社會發展的背景密切相關。清華大學廉政與治理研究中心教授過勇對中國目前腐敗與反腐敗六個方面趨勢的研究，作為目前中國正在進行的反腐行動的參照研究並不過時，他認為，與腐敗程度的變化相比，認為腐敗類型和結構的變化更為重要。這一觀點值得理論界參考。

在對腐敗問題進行研究的過程中，我們通常特別關注腐敗程度的變化，而忽視了對於腐敗類型和結構，以及反腐敗重點方向的分析。客觀、準確地評價當前我國的腐敗程度確實重要，這是我們評估形勢並制定有針對性的反腐敗戰略的重要基礎。

各類社會調查普遍將評價腐敗程度作為重要的目標，而每年透明國際的清廉指數排行榜發布時總能引起廣泛的社會反響。然而與腐敗程度的變化相比，我們認為腐敗類型和結構的變化更為重要。

不同歷史時期各種類型的腐敗會此消彼長，例如80年代盛行的“官倒”與當時“雙軌制”改革是密切相關的，在改革的深入中現在基本上已經不復存在；隨著90年代后期國有企業改革的推行，與國有資產轉制、拍賣有關的腐敗風險從未那么強烈；而當前最為突出的干部人事和建設領域的腐敗在80年代遠沒有那么突出。腐敗類型和結構的變化往往與我國各領域改革的陸續深化進程有關係，在反腐敗中不容忽視。隨著改革的不斷深入和反腐不斷取得新的進展，本文認為當前中國的腐敗和反腐敗都出現了一些新的特點和趨勢，主要表現為六個方面。

腐敗形式從貪污挪用到行賄受賄，再到利益衝突

在一些英美學者的論文中，腐敗被直接等同為賄賂，這可能與在這些國家賄賂成為腐敗的主要表現形式有一定關係。而在中國，賄賂也逐漸成為腐敗犯罪的主體。從腐敗罪名的角度來說，我們認為改革開放之后中國的腐敗犯罪先后經歷了兩次轉型。第一次是從貪污挪用到行賄受賄。如果我們翻開80年代和90年代初期國內關於腐敗案件的報導，最常見的就是銀行工作人員或政府、企業的財務人員貪污或挪用巨額資金，最典型的就是中國銀行(601988,股吧)廣東開平支行包括余振東在內的連續三任行長都攜款潛逃國外。但是現在這種情況明顯減少，這與中國金融領域和各單位財務管理中制度的健全和權力約束的加強有很大關係。現在在銀行系統，動用一筆金額較大的現金是一件很不容易的事情，需要經過層層審核。如果再有挪用和貪污本單位資金的行為，也相對比較容易被發現。與此同時，賄賂犯罪的比重在逐步增加。

賄賂犯罪的增加可能主要有兩個方面的原因。一是隨著社會主義市場經濟的逐步建立和發展，利益交換的市場也隨之繁榮起來，許多不正當利益在交換中得以實現。二是賄賂犯罪更加隱蔽，由於是兩個人之間進行的隱秘的違法行為，往往很難被舉證。香港廉政公署曾經使用監聽的手段收集賄賂犯罪的證據，后因社會輿論的強烈反對而在此方面受到一定限制。在大多數情況下，反腐敗部門需要行賄者的配合才能夠將受賄者繩之以法。與貪污和挪用相比，賄賂犯罪的查處難度顯然會更大一些。

第二次轉變是從貪污受賄到利益衝突。從目前中國腐敗犯罪的特點來看，越來越多的腐敗發生在利益衝突領域。幫助官員把子女送到國外讀書並提供學費生活費，承諾官員在退休之后高額年薪返聘，官員利用影響力以親屬的名義經商辦企業或直接受賄，這些都是常見的利益衝突形式。

1999年查處的原寧波市委書記許運鴻通過妻子和兒子受賄近700萬元，為國家造成了十幾億的經濟損失，但是因其不是直接受賄的，最終只是因濫用職權罪被判處10年有期徒刑。2003年查處的原河北省委書記程維高同樣是因為其妻子和女兒利用其影響力受賄，只是受到了黨紀處分而沒有被司法判刑。這些都是當時我國司法制度中的嚴重缺陷。2007年5月30日，中共中央紀委頒布了《關於嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定》，將八種隱蔽性的賄賂行為列為腐敗。7月8日，兩高聯合發布了《關於辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，將國法與黨紀相銜接，才解決了這個問題。

防止利益衝突已經成為全世界范圍內反腐敗的共同挑戰。中國雖然先后出臺了關於領導干部配偶子女不得在在其管轄的地區和業務范圍內個人從事可能與公共利益發生衝突的經商、辦企業、社會中介服務等活動，或利用領導干部的影響力獲得便利等規定，但是並沒有得到嚴格的執行。經合組織（oecd）於1997年發表了簡報《管理政府倫理》，提出要對利益衝突行為加強管理。2009年，中美兩國政府在北京共同主辦的亞太經合組織反腐敗研討會就以“apec廉政準則——防止利益衝突”為主題。小說《青瓷》所描述的關於拍賣公司老板與法院執行處處長之間的復雜、隱秘的利益交換在一定程度上預示著未來腐敗行為的發展趨勢，給反腐敗工作帶來了新的挑戰和困難。

范圍從公共部門到私人部門，再到社會組織

2001年美國安然公司的會計丑聞不僅震驚了世界，也對腐敗研究產生了重要影響。傳統上來說，腐敗的主體主要被界定為政府官員，或者是公職人員。例如，中國刑法就曾經主要將貪污、受賄等罪名的犯罪主體界定為國家工作人員。在這種情況下，如果有人，特別是領導干部的親屬參與貪污、受賄行為，但他們不是國家工作人員身份，則很難以貪污、受賄等罪名被定罪。

安然公司會計丑聞本質上是一種欺詐行為，公司的管理層明知公司的贏利存在嚴重問題，但是卻通過偽造會計報告的方式發布不實資訊，並且一邊鼓動公司員工購買本公司股票，一邊卻拋售自己手中持有的股票。在獨立投資者的調查和媒體的追打下，安然公司管理層的欺詐行為最終原形畢露。

然而，為什么說安然公司的丑聞是一種腐敗行為呢？按照腐敗的定義，即“利用公共權力謀取個人私利”，我們怎么來理解其中的“公共利益”？在安然公司丑聞中，受害者的群體龐大，不僅包括其全球范圍內2.1萬名員工，個人和機構投資者、債主如金融財團j．p摩根、花旗集團，最終因該丑聞倒閉的安達信會計師事務所，還包括上下游的關聯企業，直接或間接利益受損者至少以百萬計。涉及范圍如此之廣，算不算是公共利益？在安然公司會計丑聞發生之后，透明國際於2002年將腐敗重新定義為“濫用委派權力以謀取私人利益”。委派權力比公共權力涵蓋的范圍更廣，能夠更準確地反映廣義上對於公共利益的理解。公職人員是人民作為權力委派人的代理人，而上市公司的管理層則是股東的代理人。

隨著涉及企業腐敗犯罪行為的逐漸增多，中國對於腐敗犯罪主體的界定范圍也在發生調整。原來刑法中只有國家工作人員受賄罪、行賄罪。1997年7月，針對企業領域的腐敗越來越突出的情況，新修訂的刑法增加了公司、企業工作人員受賄罪、行賄罪。2005年開始的反商業賄賂工作也首次將私人部門納入到反腐敗工作的重點內容中來。然而，我國在反腐敗實踐中又遇到了新的挑戰，社會中介組織中的腐敗越來越突出，對原有的法律體系產生了沖擊。

2010年開始，中國足球領域的腐敗在經歷了幾次跌宕起伏的反腐風暴之后，終於進入到全面清查的階段。中國足協是什么樣的組織？它本質上是一個社會組織，即行業協會。但是由於足協的官員屬於國家工作人員，其適用原有的貪污、受賄等罪名沒有問題。然而，對於裁判員和其他類型的人員來說，法律適用就遇到了一些困難。例如，2001年經調查發現，原著名裁判龔建平在2000年至2001年期間執法甲a、甲b比賽期間，先后9次收受他人財物，共計人民幣37萬元。龔建平本人確實首都體育學院教師，但從事裁判工作卻屬於兼職，既不是國家工作人員也不屬於公司、企業工作人員。最後，龔建平在2002年勉強被因涉嫌企業人員受賄罪判處有期徒刑10年。

在反商業賄賂過程中，社會組織的腐敗問題更加突出。社會中介組織、村委會負責人、民辦學校校長、民辦醫院人員等主體的腐敗行為在法律適用方面都遇到了困難。於是，2007年11月通過的《刑法確定罪名的補充規定（三）》取消了公司、企業人員受賄罪、行賄罪，增加了非國家工作人員受賄罪、行賄罪。這標志著我國對賄賂行為進行刑事處罰的范圍規定得到了進一步完善，將懲處對象以最早的僅限於國家工作人員逐漸擴大到所有可能掌握委派權力的人。

腐敗趨勢從個人腐敗、單位腐敗到集體腐敗

腐敗集體化已經成為當前中國腐敗的一個重要發展趨勢，也是各類腐敗現象的一個重要共同特征，是未來中國反腐敗工作必將面臨的最大挑戰之一。

根據腐敗行為的主體，我們可以將腐敗劃分為三種類型：個人腐敗、集體腐敗和單位腐敗。個人腐敗指的是腐敗的主體主要為個人，他們獨立進行了貪污、挪用和受賄等腐敗行為。集體腐敗的主體是一群人，他們所進行腐敗行為的收益主要歸他們自己。而單位腐敗指的是一個單位或該單位領導層以單位的名義而進行的腐敗行為。它與集體腐敗的區別在於，集體腐敗的收益歸少數腐敗者所有，而單位腐敗的收益是歸整個單位所有的，單位的領導層並沒有直接占有腐敗的全部或大部分收益。集體腐敗與腐敗一樣是隱蔽的行為，而單位腐敗由於具有一定的“公共性”，往往可能是半公開的。單位受賄、行政壟斷和私設“小金庫”就是典型的單位腐敗行為。

在改革初期，腐敗主要表現為個人腐敗和單位腐敗。然而進入到90年代，腐敗逐漸呈現出了向集體化發展的趨勢，其中具有里程碑意義的就是1989年揭露的鐵道部系統腐敗窩案，涉及鐵道部原副部長羅云光等48人。1996年，原泰安市委書記胡建學因受賄61萬元被判死緩，此案涉及原泰安市委副書記、市委秘書長、副市長、公安局長等6人，當時受到了廣泛關注。此后又發現了多起地方主要黨政領導集體腐敗的窩案，包括1999年查處的廈門“遠華案”，2000年查處的沈陽“慕馬案”，2004年查處的綏化“馬德案”等。根據過勇對1978年以來中國查處的383個正處級以上腐敗要案的分析，這些案例的同案人數大多數為多人，其中超過10人的就有66起案例，涉及23起窩案。據有關部門資料，某省僅2000年查處的大案要案中屬集體合謀類型的約占全部案件的38％，比上年增長10％，是前10年的8.5倍。廣州市2002年立案偵查的案件中“窩案”、“串案”達219件，占立案總數的71％。2001年3月，最高人民檢察院在向第九屆全國人民代表大會第四次會議所做的工作報告中明確指出，腐敗“窩案”出現了增多的特點。

與個人腐敗相比，集體腐敗具有更大的危害，會造成地方政府和政府部門的合法性危機，並產生一種清廉者無法生存的官場文化，因此必須引起我們的重視。然而，集體腐敗案件的增多並不意味著中國的腐敗形勢惡化了。恰恰相反，我們認為這在一定程度上是我國過去一段時期反腐敗工作富有成效的表現。產生這種變化的一個重要原因恰恰是我國在過去一段時期完善了制度體系，增加了權力之間的監督和制約，使得個人難以獨立進行腐敗行為，而不得不進行共謀。當然，資訊化、全球化對於腐敗集體化也有重要的影響。

腐敗結果從影響政策執行到影響政策制定

根據腐敗發生在政策制定還是政策執行環節，我們可以將腐敗分為大腐敗和小腐敗這兩種類型。大腐敗也稱高層腐敗（grand corruption），主要指的是發生於政治決策、政策制定過程中的腐敗行為，如行業發展政策、出口政策、行業標準的制定等。小腐敗也稱下層腐敗（petty corruption），主要指的是發生於政策執行，如交通違法執法、申辦執照、衛生許可檢查等過程中的腐敗行為。小腐敗涉及到的經濟利益可能並不太多，主要表現為“速度錢”，能夠通過行賄的方式促進執法的放松或提高辦事效率，但是這種腐敗由於與老百姓的日常生活息息相關，社會污染特別巨大。

在透明國際的廉潔排行榜上，美國和英國、法國等老牌資本主義國家並不如他們所宣揚的價值觀那樣，屬於最廉潔國家的行列。這些國家的政治領域存在著嚴重的腐敗現象，而且還有很多是“合法腐敗”，即法律允許的圍繞選舉政治的利益交換和游說行為。然而這些國家的公務員體系，即制度執行層面是相對廉潔的，這也是這些國家有效運轉的可靠保證。

與新加坡和香港這兩個亞洲在反腐敗方面最出色的國家和地區相比，透明國際廉潔排行榜中排在最前面的挪威、瑞典、芬蘭和丹麥等北歐國家在公務員制度方面秉承著一種完全不同的理念。他們認為公務員只不過是一種普通的職業，職責就是按章辦事，並不需要精英來承擔這項工作，因此不需要高薪養廉。

中國的差別在於政治體系中並不存在政治官員和公務員的區分，官員掌握的權力太大，沒有得到有效的制約和監督。

根據“中國社會形勢分析與預測課題組”每年在中共中央黨校對部分黨政領導干部的調查，以及社科院“當代人民內部矛盾研究”課題組對各省部分城市居民的調查，腐敗一直位居當前我國面臨的社會問題中的前列。然而，老百姓感受到的更多的是與他們生活息息相關的政策執行過程中的腐敗，例如官員的吃拿卡要等，即“小腐敗”。而對於政策制定過程中的腐敗問題，即“大腐敗”，普通老百姓往往並不了解。

但是，與政策執行過程中的眾多小腐敗相比，政策制定過程中發生的腐敗行為危害更加嚴重，也逐漸成為未來腐敗的發展趨勢。如果能夠通過行賄或是游說的方式取得對私人企業或地方發展有利的政策規定，那么不僅能獲得巨大的經濟利益，甚至會改變國家經濟發展的趨勢和格局。

在改革過程中，隨著中國私人部門的興起，以及外資企業的大量涌入，經濟精英試圖影響國家政策制定的沖動從未如此強烈。我們從2010年查處的商務部條約法律司原巡視員郭京毅案中可以窺得一點端倪。條法司表面看起來只是商務部內部的一個務虛的部門，但事實上卻掌握著中國關於外資法律制定與修改的巨大權力。郭京毅的腐敗犯罪正是與一些利益集團為爭取自身利益而對其進行的立法游說有關係，包括在對我國外資並購的法律進行解釋過程中為國美電器公司謀取不正當利益鋪路等。如果國家的法律和政策為了某一個特定的利益群體甚至企業而影響到公平正義，那么危害將是極其巨大的。

反腐從反黑色腐敗到反灰色腐敗

當前中國的反腐敗工作將逐漸面臨一個瓶頸，盡管懲治腐敗的力度仍然很大，但是能否戰勝腐敗不僅取決於此，更重要的是能否進行深入的行政體制改革。

與西方許多發達國家不同，中國轉型中的行政體制存在著許多灰色領域，即“不合法”但似乎在一定程度上“合理”的腐敗現象，我們稱之為灰色腐敗。按照社會精英和社會大眾對腐敗的容忍程度，可以將腐敗分為黑色腐敗、灰色腐敗和白色腐敗。黑色腐敗指的是社會精英和社會大眾都公認的腐敗行為，例如貪污、挪用、受賄等。堅決懲治黑色腐敗已經成為廣泛的社會共識。灰色腐敗指的是社會精英認為是，但是社會大眾卻不認同的腐敗行為，例如公款吃喝、公車私用、公費出國出境等。白色腐敗指的是盡管從定義上來看是，但兩者都不認為是的腐敗行為，例如收受小額禮品。在東方社會，贈送和收受禮品是文化中的一部分，社會接受度一般比較高。

在中國，灰色腐敗是從中央集權的計劃經濟體制向市場經濟體制漸進轉軌的遺產之一。

“不合法”意味著按照國家有關法律或是黨紀、政紀，這些腐敗現象是不被允許的；然而考慮到中國的實際情況，特別是官員名義收入偏低的情況，官員享受的這些“福利”又往往被認為是可以容忍的，是對他們低貨幣收入的一種補償。正是這種矛盾的心態，決定了在社會壓力比較大的時候，中國政府會出臺一系列舉措對這些領域進行改革，或是強化已有制度的執行，但是由於政府自利的動機，這種完善制度和加強執法的努力從來就不會是徹底的和堅決的。這就導致了一個奇怪的現象，就是中央一輪又一輪地出臺類似的檔案和通知，“制止、落實、清理”同一類違反規定的腐敗現象。

灰色腐敗的存在嚴重阻礙了中國的反腐敗努力。它模糊了公域和私域的界限，提高了社會對腐敗行為的容忍度，經常是黑色腐敗的溫床，還助長了一些不良的社會風氣。消除灰色領域的努力不僅有助於明晰公域和私域的界限，解決利益衝突問題，而且對於提高政府效率，提高透明度也都具有至關重要的作用。對灰色腐敗的治理不能簡單地靠教育和懲治，更重要的是進行系統的改革，減少腐敗機會，鏟除其產生的制度土壤。然而總的來看，中國在行政體制改革方面的進展步伐緩慢，許多腐敗問題無法得到有效根除。

以我國一些地方政府過去十年中開展的公務用車制度改革為例，其作為一種改革探索是近年來中國政府試圖降低行政成本，增加政府財政支出和公務員收入透明度所做的努力的一部分。一些地方政府的試點表明，如果進行貨幣化改革，在提高了公職人員白色收入的同時，原來用於公車配備和使用的財政資金還會有大約1/3的剩余，這主要是擠掉浪費的結果。如果能夠達到這樣的效果，將形成國家和公職人員個人雙贏的局面。然而從目前的情況來看，一些地方的公車制度改革試點暫時遇到了一些困難，特別是觸及到了一些深層次的行政體制和政治文化傳統因素。公車制度改革能否成功，在一定意義上說這取決於中國整個行政體制改革，特別是財政和預算體制改革的進展。

反腐從懲治需求方到懲治供給方

我們經常將行賄行為形象地比喻為“送出一只雞，換回一頭羊”，行賄和受賄雙方都是腐敗行為的受益者。但是我國現在的現實是，“收了一只雞”的受賄者往往被嚴厲懲處，但得到更大利益的行賄者卻逍遙法外。據最高人民檢察院2003年工作報告，在1998－2002年五年間，中國檢察機關共立案偵查行賄案件6440件，只相當於同期立案偵查的貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件數（207103件）的3.1％。盡管行賄者和受賄者不是一一對應關係，但是總體上人數應該是相當的。

因此，檢察機關查辦行賄和受賄案件的巨大差距主要是司法懲處傾向性的結果。對受賄者和行賄者查處的嚴重不對稱已經成為國外對我國反腐敗工作的重要批評之一。

通常情況下受賄者以官員居多，而行賄者以商人為主，因此嚴厲懲治受賄者，即腐敗的需求方可以被看作是中國共產黨對黨員領導干部更加嚴格要求的體現。由於賄賂往往是兩個人之間進行的隱秘的行為，鼓勵行賄者成為“污點證人”確實也是查處腐敗分子，特別是受賄者的需要。然而從司法公平的角度來說，這是不太正常的，而這種不平衡懲處的局面也必然會削弱對行賄者腐敗動機的約束，降低他們的腐敗行為被發現的風險和成本。盡管索賄可能是一個考慮因素，但畢竟這只是少數情況。

這就造成了一種奇特的現象，就是商人在平時拼命地巴結官員、腐蝕官員，但是當有風吹草動的時候卻往往倒戈一擊，積極配合反腐敗機構指證受賄的官員。

行賄罪和受賄罪和量刑尺度方面也有較大的差異。根據《中華人民共和國刑法》，犯行賄罪最高可處以無期徒刑，而犯受賄罪最高卻可處以死刑。對受賄罪的具體量刑標準為“數額較大的，處五年以下有期徒刑或者拘役；數額巨大的，處五年以上有期徒刑，可以並處沒收財產”；而對行賄罪的量刑標準則是“數額較大的，處三年以下有期徒刑或者拘役；數額巨大的，處三年以上十年以下有期徒刑，並處罰金”。由此可見，在同一個金額的標準之下，行賄行為所面臨的刑罰要比受賄行為稍輕一些。此外，對行賄罪的規定中還有一條在對受賄罪的規定中沒有的特別條款：“行賄人在被追訴前主動交待行賄行為的，可以減輕處罰或者免除處罰。”在司法實踐中，很多行賄人正是由於這樣一種坦白態度而被免除處罰。

在司法實踐中，查處行賄者確實面臨著一些技術難題。除了上文提到的經常需要行賄者來指證受賄者的情況之外，我國在賄賂案件查處過程中面臨的一個新問題是，行賄者以公共資金行賄，即“公賄”的現象越來越突出。這在地方政府向上級機關拉關係，爭項目的過程中尤其常見，而許多官員也以此為借口利用公共資金行賄為個人增加政治資本。在這種情況下，對行賄者進行查處還面臨許多具體的技術上的困難。

總的來看，隨著中國社會主義市場經濟體制，以及教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系的逐步建立和完善，腐敗出現了一些新的特點和發展趨勢，反腐敗工作也面臨著一些新挑戰和新問題。這就需要我們與時俱進地應對新挑戰，敏銳地發現這些發展變化趨勢，不斷把中國的反腐敗工作推向深入，為建設廉潔政治而努力。