印度尼西亞與南海海上安全機制建設

［摘要］南海及其鄰接周邊是海上安全機制云集之地。對印度尼西亞而言，后冷戰時期南海爭端的凸顯時值其謀求並鞏固區域大國地位的關鍵時期。此間印尼逐漸在東南亞安全區域主義中發揮核心作用，即通過安全機制建設通聯區域安全秩序內外建構，調處南海爭端並建構相應安全機制成為印尼塑造區域安全能力的重要途徑。文章通過對印尼獨立主持的“處理南中國海潛在衝突研討會”的案例分析，指出該安全機制對南海爭端具有針對性；其形成與運作綜合了印尼的國家與區域安全觀，是印尼實踐安全戰略與政策、協調區域主義與大國角色的工具，對南海海上安全機制以及印尼建構區域安全機制起到了協同補充作用。

［作者簡介］李峰，南京大學國際關係研究院國際關係專業2013級碩士研究生；鄭先武，南京大學中國南海研究協同創新中心副教授。

［關鍵詞］印度尼西亞；海上安全機制；南海爭端；處理南中國海潛在衝突研討會；區域大國

后冷戰時代，南海海上安全機制建設是南海相關國家塑造區域安全地位的戰略重點。同時，印尼也不斷謀求進而鞏固著其作為東南亞區域大國的地位，並在建構區域安全機制的過程中試圖成為東南亞安全區域主義的核心。由於東南亞安全區域主義所具有的合作安全、綜合安全與東盟方式等特點，以及域外大國在東南亞高度滲透的現實，東盟安全機制、域外大國主導的安全機制就構成了東南亞區域安全機制的兩個主要方面，已有研究也主要圍繞這兩方面進行獨立或關聯的分析[1]，而對印尼在海上安全機制中的作用的學術研究尚屬欠缺。本文基於案例研究“經驗力度與檢驗數量最大化”的原則，通過對 “處理南中國海潛在衝突研討會”(the workshops on managing potential conflicts in the south china sea，以下簡稱“南海研討會”)這一典型案例的剖析，揭示了印尼在謀求並鞏固自身區域大國地位的進程中，以本國主導的海上安全機制建設來建構東南亞區域安全機制的一種路徑。

一　南海海上安全機制建設與印尼的角色分析

南海具有跨區域的地緣政治及區域主義特征，又因其居世界海域之首的戰略意義、地緣政治與經濟價值[2]，南海地區業已匯集了域內國家、周邊國家、主要大國及其他海上航道使用國等全球眾多國家的利益；相關各方在此又面臨著非法捕撈、海上販毒、海盜、海上武裝搶劫、海上恐怖主義等非傳統安全威脅。20世紀90年代后激化的南海主權爭端則進一步加劇了該地區所面臨的傳統安全威脅，南海因此成為全球安全威脅最復雜的海域以及安全機制的云集之地。這些海上安全機制因新區域主義下經濟、安全與發展的密不可分，以及區域與全球的緊密聯系而呈現出綜合性與開放性等特征[3]，糅合了國家安全與國際安全，同時指涉主權與海權、戰略與安全、理論與實踐等諸多方面[4]。南海海上安全機制因安全主客體、安全威脅、安全實現途徑等界定標準的不同而紛繁復雜（見表1）。南海海上安全機制，按安全指涉對象性質的不同，主要包括全球安全機制、東盟安全機制、域內次區域雙邊安全機制、跨區域多邊安全機制等四大類。按功能與目的的不同，可區分為安全保障機制與衝突管理機制兩大類，其中后者包含衝突預防與衝突解決兩大層面[5]。按威脅性質的不同，可區分為傳統安全機制與非傳統安全機制。按行為主體的不同，可區分為政府間安全機制（“第一軌道”）、非官方安全機制（“第二軌道”）以及介於兩者之間的“一軌半”機制。按所涉領域及其特征不同，可大致區分為單一的法律規範、軍事合作機制、技術合作機制、政治合作與協商機制等。相關海上安全機制具體表現為對話、規範、條約、國際組織等。鑒於此，本文對“南海海上安全機制”采取一種寬泛的界定，其“海上”意指一國領海以外的海域；其“安全”是實現“深化”與“拓寬”的“綜合安全”[6]。海上安全機制即旨在使南海及鄰接周邊免於傳統與非傳統安全威脅的一系列條約、規範、制度等的統稱。需要指出的是，海上安保(maritime safety)雖屬於非傳統安全機制范疇，但不屬於本文所探討的海上安全機制之列[7]。

表1　南海主要海上安全機制界定

注：南海海上安全機制數量眾多，本表僅選取部分有代表性的機制加以分類界定。

作為南海地區的主要傳統安全威脅，南海主權爭端凸顯於后冷戰時期。這一時期域外大國主導的域外安全秩序對區域安全秩序的覆蓋降級為滲透。與此同時，區域大國在區域整體安全秩序中的作用也因新區域主義的綜合性、開放性、區域間性等核心特征而凸顯，印尼逐漸在東南亞安全區域主義中起到核心作用[8]。因而，南海爭端凸顯於印尼謀求區域大國、通聯區域內外、統一區域秩序內外建構的關鍵時期。又因安全是區域秩序的核心，作為安全實現途徑的安全機制的地位也就不言自明。南海主權爭端因而成為印尼建構區域安全機制的核心關切。然而，目前國內外學術界對南海海上安全的已有研究主要集中於對安全威脅的界定及對策分析上，少數從安全機制視角探究南海問題的研究也主要關注非傳統安全威脅及其應對。如蔡鵬鴻對美國主導的南海海上安全機制、跨區域多邊合作安全機制等進行了分析[9]；吳士存與鄒克淵對南海主要非傳統安全威脅及應對機制作了論述[10]；喬舒亞·霍(joshua h. ho)分析了南海的海上航道安全機制[11]。對於南海主權爭端的研究則主要集中在對爭端本身的分析上，即落腳於對各方聲索及其依據的分析論證、現狀述評及解決路徑等方面[12]。對印尼與南海海上安全的研究則主要是對印尼南海安全政策的闡釋、對印尼在南海爭端中調節作用的分析以及印尼與周邊國家海洋領土爭端解決的歷史研究等，常書對印尼南海政策的演變以及通過“南海研討會”調解南海爭端的作用進行了梳理[13]；鞠海龍在梳理印尼的安全政策史的基礎上，分析了印尼在確保地區安全這一總綱上展現出的防止域外大國介入地區安全、與域內具有共同利益國家合作應對南海問題，同時逐步強化自身安全能力建設、展開適度安全合作的安全政策脈絡[14]。因而，對印尼與南海安全機制建設的學術研究尚顯不足。

本文以區域大國印尼對南海海上安全機制的建構為研究中心，並將安全機制置於區域安全秩序的范疇內。區域秩序建構指的是區域大國在實踐中獲得並保持這一區域身份從而建構區域秩序的過程，即它（們）基於本國的區域優勢實力，在實踐中協同國內政治、自我對區域秩序的目標、區域伙伴的態度及因應以及域外大國的認可和影響四者間關係，從而實現從區域內、外雙向建構區域秩序。其中，區域秩序內部建構指的是，區域大國通過帝國(empire)、霸權(hegemony)與領導(leadership)等戰略[15]，為區域提供多邊機制、經濟援助等國際公共產品；在作為核心的安全層面，區域大國通過發揮領導力(leadership)、管理力(custodianship)與保護力(protection)，為區域提供安全公共產品，從而塑造區域安全秩序。具體而言，“領導力”意指區域大國誘使成員間合作以形成特定安全政策，實現共同目標；“管理力”意指區域大國積極管控業已產生的區域安全秩序，並維持其穩定；“保護力”意指區域大國確保區域安全秩序免受外來威脅。區域秩序的外部建構則指的是，區域大國通過自身主導的區域間合作，包括通過跨區域的安全合作重點建設區域安全管理力與保護力，從外部推動區域秩序的建構，同時也獲得域外大國對本國區域大國身份的認可的過程。外部建構主要涉及“管理力”與“保護力”。安全機制則是上述三種安全能力共同的、主要的表現形式及實現途徑，即安全機制是安全秩序的主要表現形式和實現途徑。

印尼這種通聯區域安全機制內外建構的地位體現在其所參與的東盟安全機制及獨立主持的多邊安全機制中。東盟安全機制意指確保東盟成員國之間實現國家安全的一系列“原則、規則和規範”[16]。就結構而言，它包含內向與外向兩部分，即東盟成員國間的安全機制以及旨在確保區域安全穩定的跨區域安全聯系；就決策程式或運行模式而言，內向安全機制主要基於國家間協調的東盟方式，外向安全機制主要依靠大國平衡[17]；就功能而言，它具有安全保障和衝突管理兩大功能。印尼對東盟方式與大國平衡的產生與運作產生了關鍵作用，但又尚未在東盟外向安全機制中起領導作用。本文認為，印尼獨立主持的多邊安全機制是實踐其安全戰略、安全政策、區域主義和大國角色的重要途徑，尤其是其中的跨區域安全機制對印尼彌補自己在東盟外向安全機制中領導力不足有著重要作用。這種跨區域安全機制的典型就是印尼發起的“處理南中國海潛在衝突研討會”。國內外對此的研究主要集中在對“南海研討會”進程及其作用的述評上，對其作用的分析也主要針對南海爭端本身[18]。

本文以安全機制為切入點進一步指出，印尼主辦的這一“第二軌道”機制本身綜合了印尼的國家安全觀、區域安全觀以及南海爭端特征，是其海上安全政策的實踐過程與結果，構成了東南亞海上安全機制的協同補充，同時發揮著作為區域大國的印尼建構區域安全機制乃至秩序進程中的協同補充作用。文章以下部分即通過對印尼區域主義、海上安全政策、“南海研討會”之間關聯的分析，論證這種協同補充作用。

二　印尼的海上安全政策與南海爭端

東南亞區域秩序的國家間特性決定了其區域安全機制建構中行為主體以國家間協調為主的主要特征，以國家為主所開展的區域安全互動建構了區域安全機制的主要方面。而“第二軌道”因具有傳播社會化觀念，參與制訂合作規範，幫助培育集體認同和區域制度建設，促進安全共同體建設等的作用[19]，對推動區域安全機制建構具有輔助功能。“第一軌道”與“第二軌道”是安全區域主義的主要構成。相關行為體的安全政策既是上述兩大行為體互動的過程，亦是結果。一國的安全政策則通常由存在性安全威脅、安全主體對存在性威脅的感知以及安全主體的應對能力所塑造[20]。安全政策決定安全機制的產生與發展，后者同時又是前者的實施手段之一[21]。

海洋歷來是印尼安危所系。海盜、海上恐怖主義等安全威脅的嚴峻現實促使印尼重視海洋安全中的非傳統安全層面。東南亞長期存在的海洋領土紛爭使得印尼在謀求區域大國的進程中一直致力於化解與鄰國的海洋爭端，並時常在域內海洋爭端中扮演調解者角色。20世紀90年代后南海主權爭端的凸顯，則為印尼這個非聲索國提供了謀求和強化區域大國地位的良機。調解域內國家與周邊大國之間的南海領土主權爭端，可以幫助印尼從安全管理力與保護力層面重點塑造本國區域大國身份中的安全能力，進而提高域內國家對其區域大國地位的認可。同時，南海及東南亞關鍵的戰略地位、破碎的地緣政治特征使得該地區一直是域外大國競相爭逐的焦點，域外干涉與影響被印尼感知為本國及東南亞面臨的又一重大安全威脅。存在性安全威脅來源的多元化、印尼國內社會破碎易損的特點以及決策者與決策集團對此類威脅的認知，促使海上安全成為印尼國家安全觀的重要組成部分，此外還決定了海上安全歷來都從屬於印尼區域主義與區域安全觀[22]。從蘇加諾“有指導的民主”到蘇哈托的“新秩序”，再到后蘇哈托時代的民主化，兩次深刻的國內政治變革帶來了印尼對外戰略的轉向，但印尼的對外政策也呈現明顯的繼承性，突出表現在其區域主義的理論與實踐之中。蘇加諾時期，印尼確立了“獨立與積極”的外交理念，並在區域主義進程中將謀求區域大國地位與推動區域自主並行；雖然蘇哈托任內印尼倒向以美國為首的西方陣營，但謀求區域大國地位與區域自主的基本理念在后蘇哈托時代依舊延續了下來[23]。印尼先后通過實施從強制霸權到仁慈霸權再到區域領導的區域戰略，意圖謀求域內國家對本國作為區域大國的認可。而后蘇哈托時代的民主化改革賦予了印尼外交決策的民主化以及外交政策的穩定性與連貫性。

如今，印尼的海上安全政策雖尚未形成體系，但也輪廓漸全，政策的延續性也脈絡清晰。正如時任印尼國防部國防戰略司總司長丹迪·蘇森托(dadi susanto)曾指出的：“印度尼西亞的國家安全內涵主要包括四大方面，它們分別是，為了實現國家綜合安全目標，主要針對外部威脅而制定的地區防務戰略；為了確保印度尼西亞國內安全，主要針對恐怖主義活動等非傳統安全內容制定的國家安全預防戰略；為了保障公共安全而推行的防務改革戰略以及為保護人的生命和尊嚴不受侵犯而制定的防務賦權戰略……印尼愿意在東盟地區論壇(arf)的平臺上，積極參與並推動亞洲發展‘信任建立機制’(cbm)、‘預防性外交機制’(pd)、‘衝突協調仲裁機制’(cr)。”[24]印尼現任總統佐科·維多多(joko widodo)明確表示將繼承“獨立與積極”的外交理念以及蘇西洛任內確定的海上安全政策框架。他在競選時的主張表明，加強海洋外交與建設海洋強國將是印尼接下來承擔區域大國責任、彰顯區域大國形象的主要途徑之一，為此印尼將加快解決印尼邊界問題，緩解大國之間在海洋上的敵對局勢，並致力於推動南海爭端的和平解決[25]。所以，海上安全機制建設是印尼安全政策的固有內容。

在南海爭端上，雖然印尼長期呈現一種曖昧的態度，但當南海爭端凸顯后，也積極主動擔當南海爭端調解者的角色。其中具首倡性、意在提升話語權的“南海研討會”這一“第二軌道”機制可以提升印尼的區域安全管理力與保護力，影響東盟地區論壇、東盟等區域、跨區域組織內的安全議題走向，並強化印尼在相關組織內的領導地位，塑造其在區域與全球的和平大國形象等。拉爾夫·埃莫斯(ralf emmers)曾指出，南沙主權之爭的烈度在21世紀頭10年中相較於20世紀90年代已明顯降級，他將局勢趨緩背后的成因總結為：（1）東盟成員國對中國的定位從“修正主義國家”變為“維持現狀國家”；（2）中國在南海軍力投送的減弱；（3）越南加入東盟強化了東南亞的聯合與制衡能力；（4）相關聲索國對各自國內民族主義的有效壓制；（5）南海地區預期原油儲量的下降；（6）美國對（直接）介入區域爭端尚保持克制態度[26]。

本文進一步指出，后蘇哈托時代印尼重拾區域大國身份並擔當南海爭端調解者角色是另一個不應被忽視的主要原因。正如鞠海龍教授所概括的，南海問題之於印尼有兩大主要意義，一是鑒於自身安全防御能力不足而造成的主權所轄海域及戰略航道的安全問題；二是南海問題長期存在而造成的潛在地區衝突問題。對於前者，印尼在完善自身防御能力的同時反對域外大國干預馬六甲海峽；對於后者，則是通過主導“南海研討會”等準官方論壇來施加影響力，推動南海周邊國家和地區建立南海主權爭議信任機制[27]。哈斯吉姆·賈拉勒(hasjim djalal)指出，印尼管控南海潛在衝突的理念是：合作比對抗好，協商合作比準備斗爭好。為達此目的，印尼主導的“南海研討會”主要圍繞以下方面展開：一是通過對話與溝通推動有關方面的互諒；二是通過營造盡可能有利的環境而鼓勵有關方面尋求問題的解決；三是發展技術層面的具體合作，讓每一方都愿意參與其中且應當有所作為[28]。因而就安全政策而言，印尼實踐著對包括南海問題在內的東南亞秉持維持均勢與區域自主並行的安全戰略；以構建“東盟安全共同體”為政策取向；以建構安全規則、規範與制度為實施重點，尤其是多邊安全框架；在已有實踐中通過對安全行為準則、安全機制、信任建立措施三管齊下以實現上述目標。印尼主導“南海研討會”是這種政策框架的直接體現。

三　“處理南中國海潛在衝突研討會”進程梳理

“南海研討會”是印尼針對南海爭端而創設的，旨在通過信任建立措施來調解南海爭端，迄今仍是唯一一個由南海爭端六國七方共同參與的年度論壇[29]。“南海研討會”由印尼前大使哈斯吉姆·賈拉勒發起，以《聯合國海洋法公約》(unclos)第123條對“閉海或半閉海”的規定為國際法基礎[30]，通過非官方合作推動南海聲索國間的合作與和解。“南海研討會”秉持以下基本原則：（1）非正式原則。鑒於南海的敏感性，相關各方的政府官員須以私人身份赴會。（2）非制度化原則。不設立永久的、組織化的秘書處，以分設於溫哥華與雅加達的 “南中國海非正式工作組”(the south china sea informal working group)暫行秘書處職能，主要負責會議籌備事宜。（3）非國際化原則。為避免南海爭端的國際化，主議程僅限於東盟十國及臺海兩岸，非南海相關國家或其他區域及全球組織的專業人士及志愿者可以參與業已制定的議程的實施。（4）循序漸進原則。為推動和解與合作，由簡入繁地開展合作。賈拉勒指出，“南海研討會”的主要目標有：尋求各方都能參與的合作領域以管控潛在衝突，發展信任建立措施以營造有利於爭端解決的氛圍，通過對話交換意見以促進互諒[31]。“南海研討會”的主要架構包括：一是自1990年起每年在印尼各地舉行的討論會(workshops)。二是技術工作組會議(technical working group meeting－twg meeting) ，迄今為止已建立了五個技術組：海洋科學技術工作組(twg on marine scientific research)，海洋環境保護技術工作組(twg on marine environmental protection)，航行、運輸與通訊安全技術工作組(twg on safety of navigation, shipping and communication)，資源評估技術工作組(twg on resources assessment)，法律事項技術工作組(twg on legal matters)。三是專家組會議(group of experts meeting)。本文將迄今為止“南海研討會”的發展概括為以下四個階段：

第一階段為1990年初至1992年上半年的初創期。該階段主要通過舉辦第一屆與第二屆“南海研討會”，以單一的討論會創設了“南海研討會”的初步架構，推動“南海研討會”超越東盟，囊括中國，進入區域間層次；確立了合作的基本原則。1990年1月，印尼在巴厘島試驗性地舉辦了首屆非正式的“南海研討會”。與會國僅限於當時的東盟成員國，討論范圍包括領土主權爭端、政治及安全議題、海洋科學研究與環境保護、航行安全、資源管理、合作機制建設以及非東盟成員國參與研討會的問題等。印尼外長阿拉塔斯(ali alatas)聲稱印尼要做一個“誠實的掮客”。1991 年 7 月，第二屆“南海研討會”在印尼萬隆舉行。與會方超越東盟范圍，包括當時的東盟成員國、中國大陸、中國台灣（以中華台北身份與會）、越南、老撾等，阿拉塔斯在開幕致辭中進一步提出以合作共贏的方式解決南海爭端。討論會最終確定了南海合作的“萬隆六原則”，即（1）各方對領土和司法管轄權聲索不應存有偏見，在此基礎上探索在南海合作的空間；（2）此類合作可以包括：促進航行與通訊安全、打擊海盜和武裝搶劫、促進合理利用生物資源、保護和維持海洋環境、進行海洋科學研究、打擊海上販毒。（3）在領土聲索重疊的區域，相關國家應考慮基於互利合作的可能性，包括資訊交流與共同開發。（4）南海的任何領土和司法管轄權爭議應通過對話、協商等和平的方式加以解決。（5）不應使用武力來解決領土和管轄權之爭。（6）敦促爭端方保持克制，避免局勢復雜化[32]。

第二階段為1992年下半年至1996年的成型期。該階段主要通過先后建立五個技術工作組，拓展並完善了“南海研討會”的架構，確定了合作的具體領域，並開始試驗性地由“協同國”(coordinator countries)牽頭落實具體的合作項目。此外，最為關鍵的是確立了“南海研討會”作為“第二軌道”的存在形式。1992年7月，第三屆討論會在印尼日惹召開，“萬隆六原則”再次被確認；並決定建立資源評估和海洋科學研究兩個技術工作組，以深入研究具體合作議題；會議還否決了設立秘書處的提議。次年兩個技術工作組進入正式運行階段。1993年8月，第四屆研討會在印尼泗水召開，討論的重點落在業已成立的技術工作組范疇內，並決定通過“協同國”牽頭專門議題的研究與合作；技術工作組數量也得到擴充，海洋環境保護技術工作組、法律事項技術工作組分別得以建立，還評估了建立航行、運輸與通訊技術工作組的可行性。此外，“南海研討會”還決定歡迎非南海周邊國家與國際組織參與共同商定的計劃草案的實施。會后發表的會議聲明再次敦促各國保持克制態度，呼吁通過和平手段解決爭端和在各國間建立信任，確認“南海研討會”官方化尚為時過早，等等[33]。但1994年10月在印尼武吉丁宜舉行的第五屆討論會上，阿拉塔斯再次建議成立秘書處，並邀請南中國海以外的國家、全球和地區組織參與具體合作項目，尤其是日本、美國和歐洲國家，遭到了與會中方人士的反對。1995年10月，第六屆討論會召開期間，在領土、管轄權、政治、安全等議題與技術合作事項中，與會方的興趣與意愿明顯偏向技術合作，截至當時海洋科學技術工作組的成效也最為明顯[34]。

第三階段為1996年底至2001年初的合作磨合期。此階段的“南海研討會”確定了以信任建立措施為施力方向，不再直接關注政治與領土主權等議題，而是通過試驗性實施共同計劃來推動合作。同時“南海研討會”也遭遇了成立以來最嚴重的財政危機。1996年12月，第七屆討論會在印尼巴淡島召開，此次討論會的議題集中在探討技術合作事項、共同商議確定的議項的實施以及南海行為準則(the code of conduct)等方面。1999年第十屆討論會在印尼茂物舉行，“南海研討會”突破性地同意在沒有爭議的印尼阿南巴斯群島(anambas islands)附近開展南海生物多樣性聯合調查活動(anambas exercise)這一試驗性勘探。但就在2001年初，加拿大政府停止了對“南海研討會”的經費支援，“南海研討會”的前景堪憂[35]。

第四階段為2001年3月至今的穩定發展期。“南海研討會”再次確認會議“信任建立措施”的性質，並獲得了持續穩定的財政支援，隨著技術性合作的深入開展，其預防性外交特征逐漸凸顯。在2001年初加拿大政府終止經費支援后，2001年3月第十一屆討論會在印尼珍加連舉行。會議重申了繼續推動“南海研討會”的決心，再次確認了非正式、非制度、非國際化、循序漸進等基本原則及“第二軌道”的存在方式，重點致力於信任建立，並一致同意增開一次特別會議以力促繼續合作。該年8月，特別會議在雅加達召開，會議肯定了業已進行的試驗性勘探對推動合作與和解的重要性，再次強調“第二軌道”，建議避免探討爭議性、政治性及易導致分裂的議題，並特別建議籌措更多智庫的建立與運行，提議設立一個由東南亞研究中心(pusat studi asia tenggara)執行的特別基金。“南海研討會”得以成功挺過財政危機。2002年的第十二屆討論會確定阿南巴斯群島附近的南海生物多樣性聯合調查活動所需經費通過與會方捐贈的方式來籌集，試驗性勘探得以成功落實[36]。2003年9月，第十三屆討論會在印尼棉蘭舉行，會議進一步討論了“巴拉望生物多樣性勘探計劃”(palawan biodiversity expedition plan)的可行性，此舉將作為對此前阿南巴斯群島勘探的延續與深入；討論了由中國、印尼及菲律賓分別牽頭協同“數據資訊交換與網絡建設”、“海平面與海潮監測項目”和“海洋生態系統監測培訓計劃”的研究與實施；還進一步討論了特別基金的設立問題。2004年特別基金正式成立。2004年9月與2005年10月，中國分別在海南和天津召開了數據交換與網絡建設的會議。“協同國”牽頭的合作得到了第十五屆“南海研討會”的高度肯定[37]。2008年11月，第十八屆討論會在印尼萬鴉老舉行，臺海兩岸首次同意在下一屆“南海研討會”召開前共同commit一份提案。2009年11月在印尼孟加錫舉行的第十九屆討論會通過了兩岸聯合提出的舉辦“海洋教育培訓”的項目建議[38]，該項目為期2年，分別由台灣與大陸於2010年和2011年出資舉辦。這被視為南海信任建立與合作的一個新里程碑。自此，中國與“南海研討會”的互動更趨積極，2012年與2013年，中國南海研究院與印度尼西亞東南亞研究中心簽署諒解備忘錄，成功聯合舉辦這兩年的“南海研討會”[39]。

四　“處理南中國海潛在衝突研討會”與印尼海上安全機制建設

“南海研討會”業已顯現出明顯的區域影響力，這種影響力首先體現在信任建立措施的框架內。其一，“南海研討會”所秉持的非正式、非制度化、非國際化與循序漸進的基本原則已得到與會各方學界及官方的肯定，尤其與中國在處理南海問題上的立場基本契合。相關各方的肯定是“南海研討會”信任建立措施的基礎，在此基礎上產生的區域間性質是其價值實現的關鍵。其二，“南海研討會”在生物多樣性保護、海洋環境法律與政策協調以及海洋科學研究資訊與數據交換等諸多方面組織了卓有成效的具體合作，其中成就最為突出的海洋科學與海上能源及資源合作被認為是南海共同開發的關鍵突破口[40]。這些合作以利益共用為基礎，帶有明顯的區域間性質，這將為今後可能的南海共同開發奠定組織基礎，積累模式經驗[41]。其三，作為多邊架構的“南海研討會”對推動雙邊對話與合作，促成正式的雙邊行為準則產生了實際影響。如中越在“南海研討會”內的對話推動了《中越北部灣漁業合作協定》的簽署。越南與印尼在“南海研討會”內的對話則影響了兩國在納土納群島以北大陸架的劃界[42]。

“南海研討會”的另一大區域影響力表現在其與其他南海海上安全機制的協同補充效應上，這種協同補充既是內容上的，也是程式上的。此外，這種協同補充對於印尼在東盟框架內外塑造本國在區域安全機制中的主導性，強化印尼的區域大國地位同樣具有協同補充作用。首先，蘇哈托執政的最後10年，印尼的外交政策漸趨積極，並逐漸構筑起相對完整的安全政策網絡，即以大國平衡及安全國際化為基礎，主要圍繞“東盟安全共同體”這一多邊框架，輔之以獨立的雙邊安全機制及主導性的東盟外多邊安全機制。在以東盟為中心的多邊安全機制中，無論是“東盟10+1”、“東盟10+3”，亦或是東盟地區論壇，南海爭端都只作為其中的一項議題存在。“南海研討會”則具有明顯針對性，同時又延續了以東盟國家為一方平衡制約作為另一方的中國的均勢意義，從而對印尼構筑安全機制起到重要補充。“南海研討會”所確立的“萬隆六原則”及對“南海行為準則”的探索，直接影響了1992年《東盟南海宣言》（《馬尼拉宣言》）以及2002年《南海各方行為宣言》的進程與內容，對確立上述宣言中的合作領域、通過磋商提升互諒等方面影響明顯。

其次，“南海研討會”的運作開啟了南海問題“第二軌道”建設，直接影響了東盟的“第二軌道”外交以及東盟地區論壇的建立與運行。成立於1994年的東盟地區論壇秉持協商一致與漸進性的基本原則，同樣也不設置固定秘書處。1995年起設立的東盟地區論壇會間會(ism)是“第一軌道”架構中具有信任建立措施與預防外交等專門功能的會間會，為此提供輔助支撐的則是東盟戰略與國際問題研究所(asean-isis)與亞太安全理事會(cscap)構成的“第二軌道”，它們同樣主要以研討會方式展開活動[43]。在原則與架構之外，東盟地區論壇對自身進程的規劃與對海洋安全合作的界定同樣明顯受到“南海研討會”的影響，1995年通過的《東盟地區論壇概念檔案》(the asean regional forum: a concept paper)將東盟地區論壇的發展階段依次規劃為確立信任建立措施、發展預防性外交機制以及發展衝突解決機制三個階段。該檔案附件中對海洋安全合作領域的界定則囊括了海平面與氣候變化監測、海上環境維護、探索合作性海洋科學研究等方面[44]， “南海研討會”建設重點的偏轉及技術工作組的分工無疑對此產生了實際影響。因而，“南海研討會”從進程與內容上深刻影響了東盟安全機制的產生與發展，實際上對后者構成了超越被動依附的協同補充關係；即使在東盟地區論壇及東盟“第二軌道”漸趨成熟的現在，“南海研討會”與會方仍舊肯定了其繼續存在的價值。

綜合以上兩個方面，“南海研討會”可視為印尼謀求與鞏固區域大國身份並建構區域安全機制的重要工具。印尼有意塑造一種“南海研討會模式”，以凸顯本國的區域大國地位，該“模式”的基點是印尼“獨立與積極”的外交理念與區域自主的區域合作觀。在此基礎上，印尼實質上通過以區域國家間的協商為基礎，以分別牽頭協調的“協調國”方式推動共同利益的增聚，並以基於共同利益的合作為政治和解的突破口，同時避免爭議問題進入協商與合作的議程，謀求合作與互諒的互補，並將域外因素定位並建構為參與性與協作性的建設性力量，從而在強化信任建立措施的同時，從內外雙向彰顯本國的區域領導地位。首先，“南海研討會”在成立時便得到了時任印尼外長阿拉塔斯的支援，因而它是帶有官方目的的“第二軌道”。其次，印尼多次在會上強調該機制旨在實現區域所有國家的利益而非印尼的私利，印尼的作用也逐漸得到了各方的肯定[45]。再者，“非國際化”的基本原則以及域外力量被建構為參與性的建設性力量，這在南海主權爭議正因美國基於霸權利益的政治和外交干涉變成東亞區域安全脆弱的根源的現狀下[46]，再次體現了印尼所倡導的區域抗御力、綜合安全觀以及區域自主；同時也彰顯了印尼借引領東盟在“南海研討會”中“對外一致”以實踐本國區域領導戰略的意圖[47]。

最後，“南海研討會”本身及印尼的經營確實存在諸多缺陷。就預期來說，“南海研討會”程式上的協商一致、會議聲明非強制性及其本身的“第二軌道”性質，使其抗御風險的能力較弱，尤其是在確立信任建立的施力方向中無奈地忽略了主權問題這一關鍵議程，使其在主權爭端激化時難免流於失效。就成就而言，雖然“南海研討會”已牽頭組織了卓有成效的合作，但合作面仍過於狹窄，主要局限於海洋科研與技術合作，難以應對南海復雜多樣的安全威脅。而作為主要推動力的印尼曾經嘗試推動“南海研討會”以及南海爭端官方化與國際化，皆因中國與其他方面的反對而未果。在美日等國強化在東南亞的存在，建構各自主導的海上安全機制並強化與印尼關係的當前，這也為今後“南海研討會”發展中能否堅持現行基本原則埋下了隱患。雖然印尼已在實踐中通過協調國內政治、自我對區域秩序的目標、區域伙伴的態度及因應以及域外大國的認可和影響這四者間關係，實現了區域大國身份的自我認知與他者承認，但在區域間治理紛繁復雜的東南亞，印尼的區域安全領導力相較於周邊大國與域外大國仍十分有限，在南海主權爭端中的話語權也十分有限。這也是當前僅容納東盟成員國與中國的“南海研討會”的作用與影響力遠不及同為“第二軌道”的亞太安全合作理事會的主要原因。

結論

針對南海爭端而發起的“南海研討會”是印尼謀求均勢與區域自主的安全戰略，構建“東盟安全共同體”與逐步提升國防實力的安全政策，推動區域合作並鞏固區域大國地位的區域主義，強化綜合安全能力的大國角色的重要途徑。它也是印尼在實踐中通過對安全行為準則、安全機制、信任建立措施三管齊下來實現上述戰略與政策目標的關鍵一環。這一信任建立措施是印尼通過跨區域合作塑造本國區域安全管理力與保護力，彌補自己在東盟外向安全機制中領導力不足的重要舉措。它在現實中發揮著對東南亞海上安全機制的協同補充作用，同時也起到了在印尼圍繞以東盟為中心建構安全機制、本國獨立建設的雙邊安全機制以外，對印尼建構區域安全機制乃至安全秩序的協同補充作用。而“南海研討會”所倡導的基本原則，成員主要限於東盟成員國以及臺海兩岸，議程基於共同利益與試驗性合作等這些特點以及“南海研討會”當前存在的諸多缺陷值得我們加以利用，在化解南海爭端中發揮一定的作用。

【注釋】

[1] 代表性研究如劉相駿：《冷戰后東盟安全機制的初步分析》，《當代亞太》2004年第12期；王磊、鄭先武：《國家間協調與區域安全治理》，《南洋問題研究》2012年第4期；李文良：《東盟安全機制及其特點探究》，《國際安全研究》2013年第2期；龔迎春：《日本與多邊海上安全機制的構建》，《當代亞太》2006年第7期；蔡鵬鴻：《試析南海地區海上安全合作機制》，《現代國際關係》2006年第6期；滕桂青：《南中國海問題的外部因素及其對區域安全機制的影響》，中國海洋大學碩士學位論文，2007年，等等。

[2] sam bateman,“good order at sea in the south china sea”, in shicun wu & keyuan zou eds., maritime security in the south china sea: regional implications and international cooperation，ashgate, 2009.

[3] 鄭先武：《安全區域主義：一種批判ipe分析視角——比約恩·赫特納“新區域主義方法”述評》，《歐洲研究》2005年第2期。

[4] 周士新：《中國安全外交與地區多邊機制》，《國際安全研究》2014年第6期。

[5] 以往南海海上安全機制的衝突管理功能主要側重衝突預防，近年來，衝突解決的功能也逐漸被強化，典型的案例就是東盟爭端解決機制的興起與發展，體現在從1996年《爭端解決機制議定書》到2004年《東盟促進爭端解決機制議定書》再到2010年《東盟憲章爭端解決機制議定書》的演進中，詳見孫志煜《東盟爭端解決機制的興起、演進與啟示》，《東南亞研究》2014年第6期。

[6] 有關“安全”的定義參見鄭先武《安全、合作與共同體——東南亞安全區域主義理論與實踐》，南京大學出版社，2009年，第57-68頁。

[7] 海上安保(maritime safety)意指船只、港口設施、近海設施的所有者、操作者及管理者以及其他海洋組織或海洋公司為防范未發生的及（或）最小化已發生的因船只質量問題、船員資質不達標或誤操作引發的海上災難或事故所采取的措施，如《國際船舶與港口設施安全準則》(isps)、《國際海上人命安全公約》(solas)等。詳見barry desker,“re-thinking the safety of navigation in the malacca strait”, in kwa chong guan & john k. skogan eds., maritime security in southeast asia, london: routledge, 2007, ppz.27-38.

[8] 鄭先武：《安全、合作與共同體——東南亞安全區域主義理論與實踐》，南京大學出版社，2009年，第365頁。

[9] 參見蔡鵬鴻《試析南海地區海上安全合作機制》，《現代國際關係》2006年第6期。

[10] 參見shicun wu & keyuan zou eds., maritime security in the south china sea: regional implications and international cooperation, ashgate, 2009.

[11] 參見joshua h.ho, “the security of sea lanes in southeast asia”, asian survey, vol.46, no.4, 2006, pp.558-574；joshua h.ho, “enhancing safety, security, and environmental protection of the straits of malacca and singapore: the cooperative mechanism”, ocean development and international law, vol.40，no.2, 2009, pp.233-247.

[12] 有關南海爭端本身論述的著作極為豐富，其中有代表性的研究參見sam bateman & ralf emmers eds., security and international politics in the south china sea: towards a cooperative management regime, routledge, 2009；ralf emmers,geopolitics and maritime territorial disputes in east asia, routledge, 2010；曹云華、鞠海龍主編《南海地區形勢報告（2011—2012）》，時事出版社，2012年；wu shicun, solving disputes for regional cooperation and development in the south china sea: a chinese perspective, chandos publishing, 2013；曹云華、鞠海龍主編《南海地區形勢報告（2012—2013）》，時事出版社，2013年；吳士存：《南海爭端的由來與發展》（修訂版），中國經濟出版社，2013年。

[13] 常書：《印度尼西亞南海政策的演變》，《國際資料資訊》2011年第10期。

[14] 鞠海龍：《印度尼西亞海上安全政策及其實踐》，《世界經濟與政治論壇》2011年第3期。

[15] “帝國”戰略下，占支配地位的區域大國以自利為目的，以軍事威懾甚至武力為實現目的的手段與維持區域秩序的方式；“霸權”戰略下，區域大國以自利為優先目標，兼顧區域共同利益，它可以恩威並施，因而又區分為仁慈霸權與強制霸權；“領導”戰略下，區域大國以實現區域共同利益為首要目標，並通過合作方式加以實現，因行動倡導者的不同分為領導者發起型與追隨者發起型。見sandra destradi,“empire, hegemony, and leadership: developing a research framework for the study of regional powers”, giga working paper, no.79, 2008；sandra destradi,“regional powers and their strategies: empire, hegemony, and leadership”, review of international studies, vol.36, october 2010, pp.903-930.

[16] 陳以定：《東盟區域安全機制研究》，暨南大學碩士學位論文，2004年。

[17] 王磊、鄭先武：《國家間協調與區域安全治理：理解東盟安全機制》，《南洋問題研究》2012年第4期。

[18] 代表性研究參見張良福：《歷次“處理南中國海潛在衝突”非正式討論會述評》，《國際政治研究》1995年第1期；hasjim djalal,“indonesia and the south china sea initiative”, ocean development & international law, vol.32, no.2, 2001, pp.97-103；hasjim djalal,“the south china sea: the long road towards peace and cooperation”, in sam bateman & ralf emmers eds., security and international politics in the south china sea: towards a cooperative management regime，routledge, 2009, pp.175-188；yann-huei song,“the south china sea workshop process and taiwan’s participation”,ocean development & international law, vol.41, no.3, 2010, pp.253-269；常書：《印度尼西亞南海政策的演變》，《國際資料資訊》2011年第10期。

[19] 鄭先武：《安全、合作與共同體——東南亞安全區域主義理論與實踐》，南京大學出版社，2009年，第307頁。

[20] ralf emmers, “securitization”, in alan collins ed., contemporary security studies, third edition，uk: oxford university press, 2013, pp.131-143.

[21] 〈法〉夏爾-菲利普·戴維著，王忠菊譯《安全與戰略：戰爭與和平的現時代解決方案》，社會科學文獻出版社，2011年，第30-35頁。

[22] 鞠海龍：《印度尼西亞海上安全政策及其實踐》，《世界經濟與政治論壇》2011年第3期。

[23] marshall clark,“indonesia s postcolonial regional imaginary: from a ‘neutralist’ to an ‘all directions’ foreign policy”, japanese journal of political science, vol.12, issue 02, august 2011.

[24] 〈印尼〉丹迪·蘇森托著，鞠海龍、李皖南譯《印度尼西亞新防務戰略解析》，《東南亞研究》2007年第5期。

[25] 駱永昆：《大選后的印尼：更加自信的地區大國》，《世界知識》2014年第17期。

[26] ralf emmers，“the de-escalation of the spratly dispute in sino-southeast asian relations”, in sam bateman & ralf emmers eds., security and international politics in the south china sea: towards a cooperative management regime, routledge, 2009, pp.135-138.

[27] 曹云華、鞠海龍主編《南海地區形勢報告（2011—2012）》，時事出版社，2012年，第246頁。

[28] hasjim djalal，“indonesia and the south china sea initiative”, ocean development and international law, vol.32, no.2, 2001.

[29] yann huei song，“the south china sea workshop process and taiwan’s participation”, ocean development & international law, vol.41, no.3, 2010.

[30] 《聯合國海洋法公約》第九部分“閉海或半閉海”下第123條規定：閉海或半閉海沿岸國在行使和履行本公約所規定的權利和義務時，應互相合作。為此目的，這些國家應盡力直接或通過適當區域組織：(a)協調海洋生物資源的管理、養護、勘探和開發；(b)協調行使和履行其在保護和保全海洋環境方面的權利和義務；(c)協調其科學研究政策，並在適當情形下在該地區進行聯合的科學研究方案；(d)在適當情形下，邀請其他有關國家或國際組織與其合作以推行本條的規定。詳見聯合國網站，http://www.un.org/zh/law/sea/los/article9.shtml，2015年1月25日。

[31] hasjim djalal，“indonesia and the south china sea initiative”, ocean development and international law, vol.32, no.2, 2001.

[32] hasjim djalal，“indonesia and the south china sea initiative”, ocean development and international law, vol.32, no.2, 2001.

[33] 張良福：《歷次“處理南中國海潛在衝突”非正式討論會述評》，《國際政治研究》1995年第1期。

[34] hasjim djalal, “south china sea: contribution of 2nd track diplomacy/workshop process to progressive development of regional peace and cooperation”, http://carlospromu-lo.org/wp-content/uploads/2009/12/hasjim-djalal.pdf.

[35] hasjim djalal, “the south china sea: the long road towards peace and cooperation”, in sam bateman & ralf emmers eds., security and international politics in the south china sea: towards a cooperative management regime, routledge, 2009,p.182.

[36] 宋燕輝：《南海地區安全戰略情勢之發展與現狀》，載台灣“中央研究院”亞太區域研究專題中心編《亞太研究論壇》第19期，2003年3月。

[37] 《出席第十五屆處理南中國海潛在衝突研討會心得》，載台灣《海巡雙月刊》2006年19卷。

[38] 《中國海洋年鑒》編纂委員會主編《中國海洋年鑒2010》，海洋出版社，2010年，第412頁。

[39] 中國南海研究院網站:http://www.nanhai.org.cn/index.php/index/survey/cooperation.html，2015-01-10。

[40] ian townsend-gault, “preventive diplomacy and pro-activity in the south china sea”, contemporary southeast asia, vol.20, no.2，august 1998.

[41] 劉復國：《當前區域性南海問題對話合作機制》，載台灣“中央研究院”亞太區域研究專題中心編《亞太研究論壇》第19期，2003年3月。

[42] hasjim djalal, “the south china sea: cooperation for regional security and development”,http://nghiencuu-biendong.vn/en/conferences-and-seminars-/the-third-international-workshop-on-south-china-sea/665-the-south-china-sea-cooperation-for-regional-security-and-development-by-hasjim-djalal，2014-12-02.

[43] 聶文娟：《大國因素與地區安全機制的制度化——以東盟與非盟的安全機制為例》，《外交評論》2013年第4期。

[44] the asean regional forum: a concept paper(1995), in a commemorative publication for the 20th asean regional forum, beijing: world affairs press, pp.53-58.

[45] 劉中民：《冷戰后東南亞國家南海政策的發展動向與中國的對策思考》，《南洋問題研究》2008年第2期。

[46] 朱鋒：《南海主權爭議的背后》，《今日中國（中文版）》2014年第3期。

[47] 葛紅亮：《東盟在南海問題上的舉措分析》，曹云華、鞠海龍主編《南海地區形勢報告（2012—2013）》，時事出版社，2013年，第21頁。

原文刊載於《東南亞研究》2015年第3期。