邊境管制觸發骨牌效應 德用《申根》逼東歐接受難民配額

昨日有難民抱着孩子，坐在匈牙利與塞爾維亞邊境痛哭。  圖片來源：香港文匯報

德國政府前日宣佈暫時恢復接壤奧地利邊境的出入境管制，阻止過多難民湧入，隨即引起連鎖反應，奧地利及斯洛伐克昨(14)日均宣佈推行類似措施，令確立締約國邊境開放的《申根公約》受到前所未見的巨大衝擊。由於德國的決定正值昨日歐盟內長級會議舉行前夕，分析認為柏林此舉是要向歐盟其他成員國施壓，尤其是逼使東歐各國接納備受爭議的難民配額制。

香港《文匯報》綜合外電消息，德國警方稱當局實施新措施後，已截獲約120名偷渡客及難民，政府發言人強調做法並非關閉邊境，難民仍然有權到德國尋求庇護。巴伐利亞州內政部長赫爾曼表示，現時正前往德國的人不少並非真正難民，故必須收緊邊境管制，估計措施將維持最少數周。

大批正往德國的難民被迫滯留奧地利維也納，部分人走進火車軌。德國的做法引起多國效法，斯洛伐克內政部昨日宣佈，對匈牙利及奧地利邊境實施管制；奧地利表示會在匈牙利邊境實行管制；荷蘭司法部稱將加強邊境抽樣檢查；捷克亦向奧地利邊境加派警員。

《申根公約》容許簽約國暫時恢復邊境管制，但由於德國接壤9個歐盟國家，若該國全面恢復邊境管制，公約勢將名存實亡。盧森堡外相阿塞爾博恩坦言明白德國處境，但警告這或引致骨牌效應，令申根體制瓦解。

面對德國「落閘」，匈牙利亦有應對方法，昨日派警員封鎖接壤塞爾維亞邊境的主要通道，同時於前晚起安排多列火車和巴士，不問身份地將過萬名難民送到奧地利邊境。有難民組織估計，匈國幾乎已送走國內所有難民。

歐盟內長昨日再開會商討難民配額制，歐盟委員會主席容克前日形容會議非常重要，希望能取得進展。但中歐國家領袖仍然堅持以自願方式收容難民。《衛報》編輯特雷納分析，對於東歐國家而言，容許當地人自由來往歐洲各國的《申根公約》，是加入歐盟的最大利益，如果德國真的抱住玉石俱焚心態推翻公約，或可逼使東歐國家讓步。

德國前日宣佈暫時恢復邊境管制，觸發骨牌效應，奧地利及斯洛伐克等國家隨即仿效，倘成為長遠政策，《申根公約》將名存實亡，歐洲將回到昔日關卡重重的局面。難民危機之所以撼動《申根公約》，主因或是歐洲另一重要條約《都柏林協議》。

《申根公約》1985年簽訂，1995年正式生效，西班牙、葡萄牙、法國、比利時、荷蘭、德國及盧森堡7國隨即互相取消邊境管制，讓公民及獲有效簽證者自由出入，發展至今已涵蓋26個國家。公約容許締約國在「公共政策或內部安全出現嚴重威脅」時，暫時重設邊境管制，這也是德國今次恢復管制的理據之一。至於另一主角《都柏林協議》則在1990年簽訂，規定難民需在他們進入的第一個歐盟國家申請政治庇護，假如他們擅自前往其他國家，可被遣返至抵埗國。

近月地中海難民潮加劇，揭示了《都柏林協議》實際上難以維持。意大利、希臘及其他東歐等歐盟「前線國家」已不勝負荷，加上西歐經濟條件更優越，很多難民根本無意在東歐申請庇護，而是取道前往德國等地。意、希兩國樂見難民離境，減輕自身壓力，對他們赴西歐往往「隻眼開，隻眼閉」，不予阻攔。

難民離開希臘後，一般經巴爾幹半島進入匈牙利，對匈牙利而言，《都柏林協議》弔詭之處在於它一方面禁止當局放難民去西歐，但另一方面，希臘難民營早已爆滿，匈國亦無法按照規則把他們送回希臘，使滯留當地的人數不斷增加。德國上月底宣佈暫緩執行《都柏林協議》，滯留匈牙利的難民霎時間大舉北上，如今終於令到一眾西歐國家感到「吃不消」。

在去年，僅僅5個歐盟前線國家就接受了72%的難民申請，而這些國家的經濟實力、政治和社會包容力完全無法負荷，要求改革《都柏林協議》的呼聲愈來愈響亮。然而遠水救不了近火，盡快落實難民配額制、重回邊境開放政策，或許才是 《申根公約》所需的急救藥方。