神秘"三公"為誰揭幕

本期嘉賓：

馬蔡琛　南開大學經濟學院教授博士

高鵬懷　中央民族大學管理學院副教授

蔣勁松　中央財經大學法學院教授

白智立　北京大學政府管理學院講師

編者按：

“三公”經費，不是新鮮詞匯，更不是新鮮話題。所謂“三公”經費，即政府部門人員在因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費產生的消費。這不僅是微觀意義上的數據統計，更形成了一種社會現象。尤其是近年以來，人們要求相關部門公開“三公”經費的呼聲不絕于耳。

終于在今年，公眾看到了國家相關部門對“三公”支出的統計。但除了科技部等少數“吃螃蟹”的部門之外，公眾看到的仍是多數部門的遮遮掩掩，這也導致了絕大多數部門在國家規定的時間內未能對公眾公布“三公”信息。人們也不禁要問：為什么“三公”經費不能及時公開、那么難以公開？背后是不是還隱藏著不為公眾所知的內容？在公布“三公”經費的問題上，相關部門是不是該出臺更多的細化措施呢？

一問

為何還有“11人”

今年3月23日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，會議研究了中央部門因公出國(境)經費、公務用車購置及運行費、公務接待費“三公”經費預算等有關問題。

會議決定，在2009年和2010年大幅壓縮的基礎上，2011年繼續壓縮中央部門“三公”經費預算，今年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級“三公”經費支出情況納入報告內容，并向社會公開，接受社會監督。

然而，在規定時間內，只有科技部公布了“三公經費”，成為第一個“吃螃蟹”的中央部門。

截至8月1日（距離國務院要求的公布期限已經過去一個月時間），已公布去年“三公”決算和今年“三公”預算的中央部委數量達88個，仍有11個部委尚未公布，分別是：外交部、國務院臺辦、國家安全部、國家保密局、國務院僑務辦、國家密碼管理局、國家煙草專賣局、國務院預防腐敗局、國務院港澳事務辦、國家煤礦安全監察局、國家語言文字工作委。

白智立：國務院代表了政府的公共權力，國務院作出的要求沒有得到貫徹，這體現了政府核心領導權威的失效和政府強制力的減弱。

蔣勁松：拋去執政權力不談，11家中央部門的“有令不行”的確是體現了內部行政管理的力度不夠。但是也要考慮到，只有科技部一個部門在要求期限內公開了“三公”經費，是不是要求的期限太短，對于機構比較龐大的中央部門來說有技術上的難度。畢竟這個做法對政府來說是頭一次，公眾如果完全歸咎各部門也不太公平，要讓他們有一個適應的過程。

高鵬懷：現在的政府預算中沒有“三公”經費這一項，各部門從各項專項經費中“摘”出來是需要時間準備的，但是，為何有些部門公開的時間逾期，甚至現在還有部門尚未公開？是因為首先得花時間把數據整理出來，但為了打消公眾的質疑，還需要更長的時間對數據再進行梳理和粉飾。

尤其是某些部門選擇在周末和晚上公開也是出于這樣的考慮，為了在公開“三公”經費時打太極拳，柔性處理，避免成為公眾監督的重點，導致將來成為被審計的重點對象。此外，這次的“三公”經費公開，表面上是公開，但不僅于此，公開是為進一步監督開路，為日后的審計監督和人大監督做準備。

二問

為何懸殊如此大

就已公開的“三公”經費來說，不同部門之間差異頗大。首先，從“三公”經費總額來看，國家稅務總局“三公”經費超過21億元，海關總署“三公”經費超過5億元。而同為實權在握部門，公務接待費也存在很大差距，財政部的費用是368.47萬元，住房和城鄉建設部只有26.07萬元。對此，有媒體戲稱“財政部一天就吃掉了住建部一個月的錢”。

此外，除了數字上的差距，對于“三公”經費的說明也詳略不一。例如，國家發改委的支出說明中詳細列出了因公出國（境）費所花費的論壇、會議、對話、磋商、出訪、調研等活動名稱，并且按照不同的分類列出了詳細“賬目”。對于公務接待費用，國家發改委也列出了相對詳細的會議、交流活動名稱。相比之下，很多部門的公開賬目卻非常簡單，甚至短到只有一個表格和幾行說明。如此大的差距不禁讓公眾紛紛表示“看不懂”、“鴨梨很大”，難道源于其統計口徑不一樣嗎？那么，已經公布的80多個部門各自使用的是哪種統計口徑呢？

白智立：不同的部門公布的數據詳細程度不同，不能全怪各大政府部門。“三公”經費開支是一個管理活動，那么這項管理在推動的時候就要有計劃、有目的。這次的國務院要求是有目的了，但是在計劃上比較欠缺。在要求各部門公開的時候，應就怎么公開、以什么形式來公開進行具體的說明。但是在要求“三公”經費公開的時候，沒有做具體的計劃和規定，就導致了不同部門對這個“三公”經費的公開標準不同，這種“一拍腦袋”的情況也在政府管理中很常見。

目前不同部門的公開詳細程度的確大不相同。比如說這次“三公”經費公開中，科技部是所有部門中最先公開的，早在4月就率先公布了其“三公”費用，受到了一致好評。從某種程度上說，各政府部門的處事風格之所以差別大與其領導有很大的關系。

蔣勁松：既然有的部門可以做到對“三公”經費進行詳細的解釋，給公眾一個交代，那么相信對于別的部門來說也應該是沒有問題的，根本問題就在于“愿不愿做”。“三公”經費詳細解釋，人大應該提出相應要求，但據我看到的資料，人大沒有很好地履行這一職責，在某種程度上說它的這種不作為給了政府部門“想說就說，想說多少就說多少”的機會。

馬蔡琛：各部門的人員數量不同，工作職能也不同，根本無法設定出一個標準。此外，公眾之所以強烈要求公開政府各部門的“三公”經費，是對政府監控體系、誠信體系失望的一個體現。不過，公眾總盯著“三公”經費不放其實意義不大。政府若是能夠真正為公眾服務，辦實事，“三公”經費不公開也是可以的。政府同公司一樣，都有“受托責任”，即受人之托、代人理財。政府用納稅人的錢就應該為納稅人把事情辦好，納稅人的錢不能亂花，這是職業道德和職業責任。總體來說，政府的責任是要把事情做好，提高行政效率。

三問

為何公開不細化

在公開“三公”經費數據的88家部門中，多數部門的“三公”經費都比較籠統，讓人覺得“霧里看花”。對此，有觀點認為，為了加強透明度，“三公”經費應該細化。但反方觀點，認為“三公”經費本身確實“無法細化”，涉及到諸多繁雜的程序和流程及不同的統計方法。

馬蔡琛：公開的“三公”經費數據比較籠統可以理解，畢竟，現有的政府統計體系無法支持細致的“三公”經費統計，“三公”經費統計的科目層次太低，要求數據細化不現實，也沒有必要。這一制度設計沒有義務讓所有人都看明白，如同籠統的上市公司財務報表。但如有獨立的會計師審計，就不該懷疑該籠統數據的可信度。

高鵬懷：公開透明不能完全做到，因為這已經涉及到國家機密的泄露。

四問

與國外差別有多大

據專家介紹，西方發達國家的政府信息公開制度由來已久，而且非常成熟。政府花的每一筆錢只要不是涉及國家安全都要向社會公開。這就形成全民監督，政府的不必要開支就自然下降了。類似的這種做法對于中國來說很具有借鑒意義。

白智立：有很多國家在政務公開方面已經非常成熟和透明，例如日本在上世紀90年代以后就從地方政府開始公開其相關信息，整個是一個自下而上的過程，由地方到中央逐漸實現政府信息的公開。從財政預算的支出到相關的信息發布都很透明，甚至連公務員“去了哪個餐廳進行公務接待”、“點了什么酒”這樣的細節都有交代，充分體現了公民意識的進步。

蔣勁松：國外的經驗固然值得借鑒，也要考慮到我國的實際情況。我們沒有形成這樣一個“優良傳統”，對于很多部門來說還是新的做法。要形成成熟的機制，還需要長時間的積累。在我國，政府信息公開的機制還是自上到下的方式更加適合，中央部門做出表率，那么地方政府也會上行下效，逐漸鋪開。

高鵬懷：縱觀國際，有監督的政府體制下預算支出是都要公開的。一些西方發達國家行政管理的一個最大特點是議會監督，而且監督的專業性非常強。然而，在中國雖然行政上有審計署進行專業監督，但監督力度仍不夠；行政之外有人大監督，但人大監督的專業性不強，人大代表中能夠了解審計工作的最多只占到1/3。此外，對于政府的預算支出，西方發達國家的議會有無條件的調查權和質詢權，但不是轟轟烈烈的運動式公開，因為這在國外可能會被指為“政治秀”，畢竟真正的監督是有成效的、有目的的監督。