法律制度力是日本抗震的"源頭"

法制型國家保留了社會博弈漸進生長的空間

此次日本高達9級的世紀強震中，日本國民的表現，如其簡單地歸因于高素質，不如歸因于強大制度力保障下的人性從容。在我們看來，這恰恰是日本抗震能力的“最高源頭”。法律不僅將過去零散的抗震經驗和舉措“整合起來”，使之社會化、系統化、高效化，同時也為整個社會提供了強大的安撫性心理預期。

要指出的是，所謂抗震制度的建立，并不是法規條文的出現，而是這些條文總結整個社會在地震博弈時的結果和教訓。日本政府并非完美政府。實際上，日本各級政府在過去的地震狀態下，都有瞞報、封鎖和壓制的例子，日本建筑的抗震能力也并非一蹴而就。但令人感佩的是，日本仍然是政府屈服于社會的法制型國家，從而保留了社會博弈漸進生長的空間，而這些抗震的法規條文和制度力保障下的人性從容，就是這一空間帶來的“回饋”。例如人們津津樂道的日本建筑抗震能力，這來自于《建筑基本法》的規定，該法從1950年就出臺，不斷修訂，一直到現在都處于修訂之中，蓋因過去的標準不斷被地震“擊毀”。例如學校校舍的堅固登記、公共場所的加固程度，都來自于《建筑基本法》所提供的“高成本對應的分級保護”思想。

如果說，1961年出臺的《日本的災害對策基本法》和隨后《災害救助法》提供了一個防災減災長時間跨度的整體框架，那么1978國會通過的《大規模地震對策特別措施法》則具有深遠意義，這是世界上第一部應對地震緊急狀態的法律，不過，它并不像很多人誤解的那樣，是一個緊急狀態的權力集中法案，確切地說，是一個統籌和協調的法案，它最大的意義是將政府救援災難的管理權力既集中化又不斷透明化。

首先，內閣總理大臣成為最高指揮官，但他的作用不是驅動下屬，而是和內閣官房長官一起進行整體協調和聯絡，他們主要是溝通和監督各職能部門（國土廳、氣象廳、防衛廳和消防廳等等）的正常運作和協作。而地方（都道府縣）也建立對應的直管型協調式的危機管理體制。國家氣象廳要在兩分鐘內通報地震強度，大地震發生后氣象廳負責提供各種災情預報；消防人員、警察和自衛隊組成的救援隊可立即投入緊急救援活動；電力、煤氣、自來水、通信、交通等部門都有各自的防災機制。各自為戰（分工）和統一行動（協作）并行不悖。

其次，地方政府每5年都要編制新的“地震防災緊急事業五年計劃”，這一計劃相當于各地方“因地制宜”的預案機制，都道府縣知事既要和當時的內閣總理大臣協商，也要聽有關市鎮村長的意見，然后向內閣提交計劃。內閣總理府設置“地震調查研究推進本部”來理解、協商、判斷和修正這些計劃，讓這些預案變成危機時成熟解決方案。

這些計劃包括：地震時大量人員從建筑物出來，要有一個安全、龐大的避災場所。例如東京就將立川軍事基地舊址變成避災基地；確保緊急運輸的道路和消防設施、保護安全的水井；各地政府要拿出專款預算為災民緊急提供飲水、食品、衣物等救濟物品；同《海岸法》《防沙法》《滑坡防治法》等協調，建立減輕海嘯災害、沙暴以及滑坡災害的應對措施；在《地震保險法》、《嚴重災害特別財政援助法》和《關于地震防災的國家財政特別措施法》下，為災民提供及時援助；地震結束之后，在《抗震改建促進法》、《受災市街區復興特別法》、《公共設施災害重建工程費國庫負擔法》、《災害撫恤金支付法》下，為災民提供臨時住所，為其日后重建家園和恢復生活提供幫助。

更重要的是，救災機制一直會得到社會評價，社會和媒體力量會對不同進展的救災活動進行批評、監督和總結。日本法律規定“救災并非是壓倒性優先性的”，也就是說，“救災英雄”也要因小瑕疵而被批評，恰是這一點，使得政府沒有對社會形成“危機時的絕對支配力”。