盤古智庫：從難民危機展望德國與歐洲政治安全走向

   【編者按】“慕尼黑安全會議”是世界上歷史最悠久、規模最大、影響力最廣的全球性安全政策論壇，素有防務安全系統的“達沃斯”之稱。2016年2月12日，第52屆“慕安會”拉開帷幕，各國軍政首腦、學者專家、商界和媒體云集“巴伐利亞庭院”，就敘利亞戰爭、難民危機以及歐洲安全秩序的未來等中心議題展開對話與交流。盤古智庫理事長易鵬、學術委員會秘書長王棟、研究員陳春華也作為智庫代表參加本屆“慕安會”以及慕尼黑青年領袖論壇，發出中國智庫聲音。下文為盤古智庫“慕安會”專輯系列之三：從難民危機展望德國與歐洲政治安全走向。

文/丁輝，盤古智庫研究員、中山大學政治與公共事務管理學院講師、德國海德堡大學政治學博士。

2015年夏天以來，難民危機成為歐盟安全政治的核心問題。從外部因素看，這是由於歐洲過度介入敘利亞內戰國際問題，引火燒身，難民上門。但從歐盟成員國的分析視角來看，本次難民危機實際上乃是三重問題累積的結果。

第一，移民的伊斯蘭化導致國內政治文化衝突。以德國為例，二戰后初期所接納的移民都來自於所謂血緣上、文化上親近的民族群體，如從東歐地區被驅逐的德裔流亡者，或者是德國對之負有歷史悔罪的族群，如猶太人。但是，自1970年代以來，隨著大量土耳其客籍勞工獲得合法居留身份，輔之以家庭團聚因素，加之近十多年來中東國家難民大量涌入，導致移民中的穆斯林比例大幅增加。目前8700萬德國人口中有1600萬人有移民家庭背景，其中穆斯林已達400萬。一方面，移民群體擴容的確有助於改善漸趨老齡化的人口結構、解決勞動力不足等問題，但另一方面，相當大比例的穆斯林移民並沒有積極融入德國主流文化，而是保留了本民族的宗教文化生活習俗，在某種程度上形成了封閉的“平行社會”，被視為對德國憲政秩序的漠視和對基督教文化價值的挑戰，自精英階層到普通民眾，越來越多的人驚呼本土民族乃至歐洲文明面臨生存危機。

第二，難民權被濫用，成為非法移民通向正式移民身份的跳板，結果造成大量不符合難民庇護標準的經濟難民涌入，給難民接收國造成了沉重的經濟負擔。1980年以前的30年間，德國接納難民申請者數量總計不過23萬人，但伴隨著德國停止招募客籍勞工，難民數量逐年攀升。訖至2014年，難民申請總數累計已達420萬，盡管其中50%左右都被否決，但是仍有相當多的非法移民獲得了難民身份。此外，由於遣返程式繁冗復雜，大量難民庇護申請被否決的人事實上仍然經年滯留，德國政府仍需耗費巨帑予以安置。最新的數據顯示，2015年德國接納了110萬流亡者，目前只處理了28萬份難民庇護申請。為甄別出的確需要救助的“真”難民，並將被否決申請的流亡者遣送回國，需投入大量的人力物力和財力。日前，德國聯邦政府宣布難民安置預算要提高到500億歐元，難民署審核人員也將從2015年初的360人增至2016年的1700人。

第三，“911”事件以后，歐洲政治社會逐漸把恐怖主義與伊斯蘭宗教信仰掛鉤，把恐怖主義者與難民身份掛鉤。基地組織、伊斯蘭國的恐怖主義者利用難民身份潛入“西方”，伺機發動恐怖襲擊，特別是去年巴黎劇院屠殺以來，更是加深了歐洲各國社會對穆斯林族群的恐懼與敵意，要求檢討本國的移民與難民政策。近日德國官方宣布已經鎖定了250名有恐怖主義嫌疑的難民申請者，並對其中22人啟動了正式的刑事調查程式。反恐因素已經造成了德國在難民人道主義救助與國土安全保障之間進退兩難的格局。

在“伊斯蘭化+經濟難民+恐怖主義”三重因素推動之下，敘利亞難民問題從國際救助問題變成了復雜化的規範難題與安全難題，對德國乃至整個歐盟形成了三大挑戰。

第一，挑戰歐洲人權政治的基本原則。歐洲一體化在政治領域的有限進展，很重要的一個方面就是人權共識。保護流亡者的人權，確定“不可遣返”原則，是難民權的核心內容，也是歐洲人權理念外在的魅力所在。但是，人權規範和國家利益之間的這場拔河比賽，面對難民數量過於龐大、經濟低迷的現實，已經不再勢均力敵。歐洲各國之間在難民接受配額上互相推諉，哪怕是最初力挺默克爾總理的北歐各國，也不得不相繼宣布難民額度封頂。瑞典進而於1月28日宣布，將盡快把6000-8000名遭到否決的難民申請者予以遣返。但是敘利亞戰火頻仍，已經充分滿足了不可遣返的條件：除申請者所在國外，別無他處可求生存。著名政治哲學家邁克爾沃爾茨（michael walze）指出，難民其實並非被動接受慈善行為的客體，而是有能力自主行動的絕望者。流亡者逃離故國，尋求難民庇護，本身就是在追求在另一種政治共同體中的成員身份，冒死渡海來到歐洲跋涉穿越巴爾干半島抵達德國，乃是渴望這種難民身份所帶來的安全與福祉。如果硬要遣返，難民權最基本的原則就蕩然無存。更嚴酷的問題是，難民權是一個超越種族和宗教信仰的基本人權，還是接受基督教政治文明前提下的有條件人權？大部分獲得正式庇護的穆斯林難民及其后代終將成為新一代移民，歐洲有沒有做好準備去應對這一群體在今後數十年的社會整合問題？2015年除夕科隆騷亂事件以及德國政府對相關難民肇事者訊息的封鎖遮掩，都揭示出在難民權成為一種新的政治正確之后，德國需要付出巨大的代價。而近期針對難民的襲擊事件數量大幅激增，一方面是由於難民潮所引發的極端排外行為，另一方面也折射出德國社會民眾的不安全感在急速上升。

第二，挑戰歐洲共同安全機制。本次難民危機是難得的試金石，暴露出歐洲邊界相當脆弱。東南歐國家深陷歐元危機泥淖，無力承擔歐洲外部安全的第一道屏障，無法形成對難民從接納、甄別到認可等各個環節上的有序控制，甚至在默克爾於2015年9月10日宣布德國敞開接納難民之后，立即放任抵境難民穿越國境徒步前往，撒手不管，使歐洲共同安全形同虛設。暫停《都柏林公約》，允許難民直接前往目的國申請難民庇護，表面上看是德國等國主動承擔大國責任，為歐盟邊境國家減輕負擔，緩解了歐元危機以來以德國為首的債權國與以希臘為首的債務國之間的劇烈衝突。但隨后數月間難民狂潮出現井噴，迫使多個申根成員國再度倉促宣布恢復邊境檢查，不僅從技術上阻滯了各國之間及時溝通共用有關難民審核乃至恐怖嫌疑分子的數據資訊，更重創了歐盟數十年來好不容易所形成的無內部邊界共同體之認同，嚴重消耗了成員國之間的信任與合作資本。

第三，挑戰歐洲政治一體化的前景。本次難民危機爆發，恰恰是歐洲經濟較為脆弱的低谷期，歐洲一體化處在徘徊的十字路口。1989-1995年蘇東巨變前后，歐洲也經歷了一次長達6年的難民潮，雖然也引起了各國的排外事件大幅增多，但時值冷戰勝利和歐盟初建，歐洲各國政府和民間都持相對比較樂觀的態度，且從一開始難民問題都是由各國獨立處置應對，沒有太多來自歐盟層面的協調壓力。但本次難民危機則絕然不同，體現了多個層面上的嚴重分化。

首先，各個歐盟成員國難民消化能力分化，且分布不均，兩頭吃重，希臘等邊界窮國承受最多，德國、瑞典等富國接納最多。北歐各國尤其是瑞典，原本是德國在接受難民問題上最重要的盟友，自2015年11月以來，也不得不重啟邊界檢查，之后引起了丹麥、挪威、芬蘭連鎖反應，最終導致大量原定前往北歐的難民滯留在德國等周邊國家。

其次，歐盟成員國內部出現政治分化，反對現有難民政策的右翼甚至是極右翼政黨民調一再走高。

再次，成員國政府內部出現分化，尤其是德國聯邦政府內部，反對默克爾的聲音越來越大。近日，巴伐利亞州州長、基社盟主席西霍夫（seehofer）批評默克爾的難民政策導致德國現在已經是沒有法治和秩序可言。

最後，在主要的難民接受國家，中央政府和地方政府之間的關係也變得日趨緊張。德國聯邦政府日前被迫與各州政府組成了聯合委員會，要在今年春天推出新的移民政策概念檔案，以換取各州繼續支援聯邦統一的難民政策。這些在不同層面所展現的力量分化與衝突，挑戰了人權普遍原則的落地實踐，也讓原本就模糊暗淡的歐盟政治一體化前景變得更加飄忽不定。

德國著名社會學家烏爾里希貝克（ulrich beck）批評指出，自歐元危機以來，歐洲就受制於一種“默基亞維利主義”，即默克爾式的馬基雅維利主義，以歐洲為德國的歐洲，以德國為默克爾的德國，默克爾在民族國家領袖和歐洲建筑師兩個角色之間跳轉自如。今天歐元危機尚未過去，歐洲又陷入了難民危機，貝克也許要修正他的觀點，因為默基亞維利主義並不是所向披靡。默克爾和她的伙伴們正在進行一場生死賭博，而對於輸贏結局之后應該如何，她們還沒有來得及做好任何準備。是不是本次難民危機也能夠像90年代難民危機一樣可以堅持挺過一個6年左右的消化周期，不僅僅被動地取決於敘利亞內戰的走向，還取決於歐盟的政治領袖們是否能夠在歷史的關鍵節點，在危機中抓住塑造歐洲的機遇。更要命的是，捱過這次難民危機，僅僅意味穆斯林移民與難民在更復雜的時代背景下的社會整合才剛剛開始。（文章來源：《盤古智庫》公眾號）