土耳其正發黨執政以來進行了哪些政治改革

文 | 朱傳忠

自2002年執政以來，正義與發展黨秉持保守民主理念（參考本通訊前期推文土耳其正義與發展黨政治改革的內在機理是什么？），進行了卓有成效的政治改革，從所涉及的領域來看，正發黨政府的政治改革實踐主要體現在以下幾方面。

修憲與制憲

截至2012年，土耳其現行的1982年憲法已經進行了17次修改，其中的7次修改都是在正發黨執政時期。

2007年，土耳其國內圍繞憲法問題發生了憲法危機。在憲法危機發生后，致力於改革的正發黨在2007年議會選舉宣傳中，提出了制定一部新憲法的政治承諾，預示著土耳其的憲法政治發生了從修憲到制憲的大轉變。

土耳其大國民議會於2011年10月19日正式啟動了制憲進程，計劃到2012年年底公布新憲法草案，然而，到截止日期，土耳其的制憲進程並未完成。制憲成為土耳其國內各種力量博弈的舞臺，總統制是各方爭論的焦點。2012年11月，正發黨就政府體制問題向議會憲法協調委員會提出建議，主張實行總統制，而共和人民黨和民族行動黨反對實行總統制，結果造成委員會運轉危機，並導致新憲法草案流產。

制憲進程中的總統制之爭一直延續至今。2015年2月3日，反對黨共和人民黨極力反對總統制，該黨領導人科勒遲達奧盧稱，只要共和人民黨存在，就堅決反對實行總統制。而正發黨依然不遺余力地支援總統制。2015年2月4日，土耳其總理奧盧在接受土耳其電視臺第七頻道采訪時稱，一些人認為總統制會催生威權主義，其證據是什么？那些有政治學知識的人都知道在總統制和議會制下都能實施民主。

在比較政治研究中，兩者都被描述為民主體系。威權傾向亦可能來自議會制，阿道夫•希特勒就是明證。而現任總統埃爾多安也為正發黨加油鼓勁，稱2015年6月7日是土耳其人民展現其支援新土耳其意志的日子。他號召人們支援正發黨，使其獲得修改憲法的多數支援。 然而，6月7日的選舉結果表明正義與發展黨並沒有獲得修改憲法的多數支援，亦未獲得單獨組建政府的資格，只能求助於其他三個政黨來組建聯合政府。

換言之，土耳其將出現一個怎樣的政府，還需各方的協商與博弈。同時，聯合政府能夠支撐多久，土耳其是否會舉行提前大選，亦是未知。而就制憲進程的未來趨勢而言，總統制問題仍將是各方爭論的焦點，議會各政黨很難就此問題達成一致。

普通法改革

普通法改革是正發黨政治改革的重要內容。土耳其司法部的《土耳其司法改革報告》顯示，2002~2004年，聯合政府和正發黨政府先后實施了9個一攬子改革方案，內容涉及表達自由、結社自由、集會自由、宗教自由、出版自由、廢除死刑、禁止虐待、少數民族權利、國際人權保護、文軍關係等。如2004年7月的《土耳其結社法案》規定，協會不經審批，可接受外國援助，或與之合作，或舉辦活動；協會無需告知當地政府官員組織集會的時間和地點，也無需邀請政府官員與會；非政府組織可開設海外代表處；沒有法院傳票，安全部隊不再限制協會；取消對學生會的限制；15歲以上兒童可組建協會；非政府組織可提出臨時綱領或倡議；允許非政府組織買賣不動產。

正發黨政府的部門法改革幾乎涉及土耳其的所有法律，如刑事法律、民事法律、經濟法律（包括銀行法、商法、外國直接投資法）、公共行政法律、市場方面法律、其他方面法律等。以商法為例，2011年1月13日，土耳其議會通過了《新土耳其商法》，並於2012年7月1日開始生效。

政府行政機構改革

正發黨政府試圖實現中央和地方行政機構的變革，將中央政府的一些職能轉移給地方政府，賦予地方政府更多的自主權。正發黨的綱領認為，“公共管理的基礎是服務人民。對中央政府而言，最關鍵的是更好地服務公民、提高服務效率和質量。”而從實踐層面看，政府行政機構改革主要包括中央政府機構改革和地方政府機構改革兩個方面。

第一，改革中央政府行政機構。居爾政府時期，正發黨成功地改組了國家安全委員會，在土耳其歷史上第一次由文職官員擔任該委員會主席。2011年6月，埃爾多安大選獲勝后，宣布取消8個國家部長職位，將中央部委數量調整為25個，並更換了幾個中央部委的名稱。

例如，依照2011年6月的第641號行政令，成立於1960年的國家計劃組織（spo）被重組為國家發展部；為鼓勵外國投資，土耳其政府宣布在總理府下設投資支援與促進局(ispat)；為推進該國人權事業，在總理府下設人權事務辦公室。此外，為推動入盟進程和入盟談判，土耳其還專門成立了歐盟事務部。

第二，改革地方行政機構。土耳其地方行政改革主要采取立法和行政指令兩種方式，前者主要包括2005年通過的特別省行政法、市政法，后者主要包括2006年以來成立的地區發展署。

其一，正發黨地方政府改革的主要方式通過議會立法推動地方行政體制改革。2005年土耳其議會先后通過了《特別省行政法》（第5302號法令）、《市政法》（第5393號法令），以此通過法律方式確保地方自治權利。例如，《市政法》第八條規定了協商參與權；第九條規定地方行政單位——市、區之間的關係：市政管理部門關注所轄區居民的訴求，通過財資金撥款扶植轄區的發展；第十三條規定當地居民有權參與市政決策，市政委員會是市政的決策機構，由居民選出的代表組成，等等。

其二，成立地區發展署，協調地區發展。自2006年以來，土耳其政府通過行政指令成立了26個地區發展署，如伊斯坦布爾發展署、安卡拉發展署、伊茲密爾發展署、西地中海發展(600026,股吧)署、東馬爾馬拉發展署、東黑海發展署、東南安納托利亞發展署、北安納托利亞發展署等。

司法機構改革

司法機構改革是正發黨執政時期土耳其政治改革的一個重要組成部分。為推動司法機構改革，土耳其各政府部門之間通過協調與溝通，制定了多個發展規劃和行動計劃。土耳其國家計劃（spo）組織制定的第九個發展計劃中專門論及司法改革戰略。

2009年，土耳其司法部公布了“司法改革與行動計劃戰略”（strategy for judicialreform and action plan）。該檔案勾畫了司法改革的戰略目標：加強司法機構獨立；實現司法機構的中立性；改善司法機構的效率和效用；提高司法機構中人員的職業能力；發展司法機構的行政體系；便利訴諸司法；完善判決執行制度，等等。

2011年，土耳其司法部又頒布了新的“司法戰略檔案”（2010~2014），其中闡述了土耳其司法改革的優勢、劣勢、機遇和挑戰。這些司法改革方案均涉及綜合性法律，其目的是為了實現兩大基本目標：一是通過縮短審判周期，加快司法結果的實施；二是開啟人權領域的改革，特別是公正審判權、媒體和個人自由。此外，土耳其政府還欲通過改變基本法律規定，實現與歐盟標準的對接。

在“司法改革與行動計劃戰略”的指導下，2011年3月31日，土耳其公布了第一個司法改革方案——《為加快提供司法服務的目的而修訂的若干法律》，即第6217號法令，該法令由33個條款和4個臨時條款組成。該方案直接導致其他17部法律的修改。2011年8月26日，土耳其政府又以政府行政令方式通過了第二個司法改革方案，該方案由44個條款組成，內容主要涉及司法部的結構設置和司法機構的行政管理。

然而，其中的一些條款被憲法法院駁回，仍然有效的條款包括：在司法國際關係和國際法署之下成立了人權司，修改了國家委員會法、上訴法院法、法官與檢察官法、司法學院法、最高法官與檢察官委員會法（hsyk）。

2012年7月2日，土耳其公布了第三個司法改革方案——《修改若干法律以改善司法服務的效率和媒體犯罪中審判和判決的延遲》，即第6352號法令。該法令包括107個條款和3個臨時條款。為加快審判過程，第三個司法改革方案修改了有關破產和債務實施的審判、犯罪案件、行政法律案件。2013年4月11日，土耳其公布了第四個司法改革方案——《修改與人權和表達自由若干相關的法律》。該法案由27個條款組成，關注人權領域的修改，修改了反恐法和土耳其刑法。

文軍關係的調整與變化

在共和國成立之后，軍隊一直扮演著世俗體制保護者的角色，曾經4次成功干政，且密謀或發動過多次不成功的政變。正發黨上臺后，力圖實現對軍隊的完全控制。在歐盟標尺和國內民眾的“反監護體制”訴求的共同推動下，正發黨通過立法改革（改革國家安全委員會）、司法改革和審判（軍隊法院、艾爾蓋內孔調查）、立法機構調查（成立議會調查委員會）的方式實現了對軍隊的民主控制，推動了土耳其民主化進程和政治現代化進程，達到了歐盟有關文軍關係的標準。

必須指出的是，當下，軍隊依然能夠通過正式或非正式機制對土耳其政治產生影響。2011年7月29日，在與埃爾多安就案件審判問題發生分歧后，土耳其總參謀長稱總計有250名軍官（173名現役，77名退役）被逮捕，稱這些逮捕行動違反法律原則、公正、正義和良知。他與陸、海、空司令集體請求辭職，但政府很快平息了風波，短時間內任命了新的總參謀長和各軍種司令。歐盟認為該事件表明土耳其正成為更加民主的國家。

一些學者稱，這是“土耳其的夏日革命”，土耳其高層軍官的集體辭職預示著該國文軍關係的巨大變化。土耳其《民族報》的專欄作家阿斯利•阿伊丁塔什巴什（asli aydintasbas）稱，“這有效地終結了軍隊在土耳其民主中的作用，這是土耳其第一共和國終結和第二共和國開始的標志性時刻。”從目前形勢看，土耳其已經基本上實現了文官精英對軍隊精英的民主統制，軍隊精英對政治領域的影響力被大大削弱。

對正義與發展黨保守民主及其實踐的相關評價

在闡述正發黨的保守民主理念和政治改革實踐后，本文嘗試從文明交往自覺理論的角度提出如下相關思考。

第一，土耳其正發黨產生於土耳其歷史的轉折時期，把握住了世紀之交土耳其歷史發展的主題。按照文明交往的規律，轉折時期大都發生在時代的交叉點上；轉折時期，是承上啟下、繼往開來的時期。而世紀之交的土耳其亦來到了歷史的十字路口，外有全球化和取得突破性進展的入盟進程，內有地震災害、經濟危機、政治危機，土耳其各派政治精英做出怎樣的選擇至關重要。

第二，正發黨的政治改革實踐，呈現了一國內部多維交織的復雜交往圖景。文明交往自覺論認為，衝突與整合是文明發展和社會進步過程中矛盾和協調的不同側面，無衝突便無整合，無整合難以化解衝突。同時，衝突作為一個過程，也有促進社會變革和協調整合的作用。衝突和整合是交替存在和相互轉化的，抗拒–碰撞–滲透–衝突–滲透是常見的交往過程。

在政治改革領域，土耳其各種力量（政黨、軍隊、司法機關、公民社會組織）圍繞修憲與制憲問題、2007年4月的政治危機、頭巾禁令問題、宗教學校教育問題、2013年大規模抗議活動和政府腐敗問題、2015年的安全法案之爭、庫爾德問題、阿拉維派問題、文軍關係問題等諸多棘手問題上演了“和”與“斗”、“分”與“合”的“衝突與整合”大戲，展現出一國內部交往復雜多變的多維交織圖景。

第三，正發黨在與土耳其國家、反對黨、社會行為體的交往互動過程中，“實踐”了文明交往自覺論的“交往互變”的基本狀態。在這一交往互動過程中，正發黨、土耳其國家、反對黨、社會行為體都發生了變化。

第四，“土耳其模式”對地區國家具有示范效應，但不能在中東伊斯蘭國家復制。中東劇變后，新版土耳其模式成為地區國家和學界討論的熱點話題，然而，土耳其模式在阿拉伯國家和其他伊斯蘭國家是不可復制的。

第五，土耳其未來的變化方向取決於土耳其各派力量之間的分化組合。國外學者預測了土耳其未來發展的幾種前景，如更加保守的社會、民主和諧、軍隊回歸等。而國內學者也意識到新版“土耳其模式”的局限性和過渡性特征。在筆者看來，土耳其未來的變化方向取決於土耳其各派力量之間的分化組合。

其一，世俗派、保守派與庫爾德政治力量之間的斗爭以及微弱平衡存在著很大不確定性。正發黨的多項“變革政治”已經擱淺，正發黨政府亦未能擺脫“腐敗魔咒”，陷入了腐敗丑聞和政府危機，2013年6月的大規模抗議活動和2013年年底的腐敗危機就是明證。

而世俗派、保守派、庫爾德力量在世俗主義和民族主義問題上存在著明顯分歧，如何重構土耳其官方意識形態是判斷土耳其模式未來走向的重要指標。

其二，新憲法進程會對土耳其模式產生關鍵影響。2011年正式啟動的制憲進程並沒有預想中的順利，土耳其國內各種力量在制憲問題上分化組合頻繁，在未來的國家體制問題上存在分歧明顯，短期內難以達成共識。因此，新憲法的制定將是判斷土耳其模式走向定型的重要標志。

其三，土耳其外向型經濟發展戰略取得巨大成績的同時，對外依附性逐漸增強，亦受到全球經濟形勢的影響，2008~2010年該國經濟發展受挫就是明證。正如學者所言，新版“土耳其模式”的特征之一就是經濟增長和繁榮。如果土耳其經濟出現問題，其樣板作用也會大打折扣。而自2012年以來，土耳其經濟經濟增速明顯下滑。

以土耳其里拉對美元的匯率為例，2013年5月至2014年1月底，里拉對美元累計貶值幅度達到29%，一度跌至1美元兌換2.39里拉的歷史低點。而進入2015年以來土耳其里拉再次大幅貶值，貶值幅度接近10%；而根據土耳其統計局公布的數據顯示，今年3月，土耳其其的失業率為10.6%，總失業人數為369萬人。

其四，2015年6月7日大選的結果更好地說明了土耳其國內各派力量之間的分化、矛盾與斗爭。根據土耳其最高選舉委員會公布的最終選舉結果顯示，正義與發展黨的得票率為40.66%，獲得了258個議席；而共和人民黨、民族行動黨、人民民主黨的得票率分別為25.13%、16.45%和12.96%，獲得的議席數分別為132個、80個和80個。

正義與發展黨並未獲得組建一黨政府的絕對多數，但不出意外，現任總理奧盧仍會獲得組建政府的授權，但選擇與哪個政黨組建聯合政府將成為該黨面臨的首要問題，甚至有組建政府失敗的可能。但不論哪些政黨組建聯合政府，土耳其政治的碎片化和極化特征將愈加明顯，各方仍將圍繞著制定新憲法、庫爾德問題、對外政策等問題展開競爭和博弈，正義與發展黨要實現其在選舉宣言中提出的各項目標亦會面臨著不小的挑戰。

但正如彭樹智先生所言，“在土耳其，不同文明之間的長期交往，已經在存異而求同的道路上，出現了多樣化統一於民族國家的發展趨向。”兩種對立的文明在土耳其民族國家的內部交往中，雖不時有衝突和分歧，但總起來說是處於一種容忍、讓步和合作的狀態。兩種文明之間的交往過程仍在繼續，亦遵循著文明交往的基本規律。

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