白宮促美入"海洋公約"牽制中國 聲援東南亞盟友 增南海話語權

《華爾街日報》消息，在南海爭議持續不息之際，美國政府加強游說工程，向國會議員施壓通過《聯合國海洋法公約》，以增強美國在大陸架及海底的資源開發，捍衛美軍航行自由，並加強美國在南海爭議水域的話語權，以聲援東南亞盟友制華。

香港《明報》報導，《聯合國海洋法公約》對各國如何利用海洋和海洋資源列出了規定，自 1994 年正式生效後，已經先後有 160 多個國家批准了該公約。但多年來，美國一直在加入《聯合國海洋法公約》問題上存在爭議，美參議院外交委員會的多次聽證會都沒能使美國加入該公約。歐巴馬政府希望改變這種情況，國防部長帕內塔月初展開新一輪努力向國會施壓。

國務卿希拉芯和防長帕內塔周三 (23日) 聯袂出席參議院聽證會。希拉芯在會上表示，加入該公約將使美國有機會爭取「公開進入」南海和其他海域，否則將削弱美國在南海對盟友的支援。她說，中國在這些海域的主權要求，超越了海洋法規定，美國支援的國家「受中國訴求的威脅」。她指出，作為未加入公約的國家，美國失去與中國較量的「法律高地」，令美方「只能採取守勢」，不能為盟友提供強力支援。

帕內塔 (Leon Panetta) 亦附和道，公約只會加強美國的外交、法律及道德權威，讓美國更有力向別國施壓，使它們遵守國際條例，有助解決南海主權爭議，以至伊朗威脅封鎖霍爾木茲海峽等問題。參議院外交委員會主席克里 (John Kerry) 亦稱：「中國和其他國家在南海等海域出現『非法主張』。美國若加入公約，將提升公信力，反擊過度海域主張和針對美國軍艦或商船的非法限制。」

在此問題上，此前一些美國傳媒說得更直接。《基督教科學箴言報》指出，在南海等問題上，「如果美國擁有堅實的法律基礎，以法律條款為依據解決這種糾紛，美國才能更好地抗衡中國以『咄咄逼人的政策』主張海洋權利的做法」。

分析認為，美方力推公約，反映白宮愈漸憂慮中國對美方不應在中國專屬經濟區內享有軍事演習權利等論斷。由於中美對航行權的詮釋分歧，雙方過往屢起爭端。作為非公約國，美國過去認為各國的海洋主權僅限於離岸 12 海里 (22 公里) 的領海，而不是 200 海里 (370 公里) 範圍的專屬經濟區，因此其他國家無權阻撓美國軍艦在專屬經濟區「自由航行」。

軍方認為，批准公約十分重要，特別是配合當下美國重返亞太區的戰略部署。一些菲裔美籍商人也希望美國早日加入該公約，以此作為在南海牽制中國的手段。此外，隨北極冰層融化，北極航道也將開通，美方認為公約可保障美國在極地的航海權，並賦予商界勘探大陸架、以至在北極地區行使海底礦物開採和石油開發的機遇。

《聯合國海洋法公約》 1982 年獲通過後，雷根政府因公約有關海底礦藏開採的條款存疑，反對批准條約。至 1994 年，時任總統克林頓才簽署條約，卻於 2004 及 2007 年被國會否決。 30 年來，美方一直拒絕確認公約，部分共和黨人更將「海洋公約」的英文名稱「Law of the Sea Treaty」戲謔為 LOST (失敗) ，並指美國不加入公約，對國家利益更有利。 (接下頁)

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保守派抗拒公約的取態，部分源於經濟考慮，因公約將海洋資源列為人類「共同財產」，一來有違美國奉行的自由經濟原則，二來公約規定要向聯合國上繳開採權益的規定，實際相當於徵稅，認為者是將徵稅主權「割讓」聯合國。據共和黨參議員英霍夫 (Jim Inhofe) 估計，美國會因此每年損失 700 億美元的開採權益。

美國先天地理位置優越，東西兩岸都是汪洋大海，與鄰國海域爭議不多。美國保守派傳統基金會 (Heritage Foundation) 就稱，美國毋須公約也可確保開發離岸油氣資源的權益，毋須向聯合國繳稅，也毋須肩負公約上的保護海洋環境規定。

另外，保守派亦認為，公約以外的國際法已確認了「自由航行」的權利。事實上，作為非公約國，美國從未確認各國離岸 200 海里的專屬經濟區概念，屢次「自由航行」進入中國專屬經濟區而引發爭拗。美國向來以《公約》第 58 條第 1 款提到的航行自由權利，表明美方探測船舶或軍艦可自由駛入他國專屬經濟區，反駁中方以同一條第 3 款，要求別國船舶駛入專屬經濟區時「適當顧及沿海國的權利和義務」，即尊重國家主權和領土完整、不可從事軍事或情報蒐集活動，而這正是 2009 年 3 月中美船艦在南海發生摩擦時的國際法爭拗點。

有分析家指出，自從克林頓總統以來，近 20 年無論來自民主還是共和黨的總統，以及國務院和國防部，都傾向支持美國加入《公約》，原因是這些行政機構與領袖，都真正參與對外談判，明白到美國加入《公約》的好處，只是國內保守派並不明白。

《公約》「無害通行」成爭拗點

●《聯合國海洋法公約》為聯合國就海上航行、領海以及專屬經濟區定義和使用而制訂的國際規則，於 1994 年 11 月 16 日生效，中國於 1996 年批准公約，美國雖加入條約，但一直未獲國會批准，僅承認除第 11 部分以外的《聯合國海洋法公約》為「國際習慣法」 。

●美國不肯承認的的第 11 部分關於「深海礦藏開採」，條文形容深海資源屬「全人類」共有，因此須共同攤分開採權利金，被視為變相徵稅，國會憂慮影響美國主權。

●《公約》規定距沿海國的海岸線 12 海里以內海域為領海，別國須確認其軍用或民用船舶進行「無害通行」，例如不可進行軍事活動或採集資源等。至於專屬經濟區的定義則為測算領海寬度的基線量起最多 200 海里以內的範圍。不過中美在領海還是專屬經濟區可以「無害通行」，爭拗不斷。

資料來源：香港明報