農信社'深度'改革關鍵

“農村信用社在管理體制、產權制度、法人治理、運行機制、人員素質等方面仍存在不少問題，需要逐步解決。深化農信社改革首先最為突出的是體制問題，特別是省聯社體制問題，還需要進一步完善。”中國銀監會合作金融監管部主任臧景范日前接受本報記者專訪時指出。

6年多來，農信社在消化歷史包袱、制度體系構建、普及農村基本金融服務等取得了顯著成績，改善了農村金融服務體系，促進農村經濟發展。

2003年末至2009年末，農信社各項業務放量倍增：資產總額從2.7萬億元增加到8.6萬億元，所有者權益從-140億元增加到4311億元；2004年開始實現全行業扭虧為盈，5年累計盈利2210億元。

如今，農信社改革已步入深水區。一些深層次機制問題需要進一步考量和解決，最為突出的是，農信社的體制、機制建設本質問題在于產權改革。

臧景范表示，省聯社改革仍然是全面深化農村信用社改革，特別是產權改革的關鍵環節，其改革取向應當與農村信用社的改革取向保持一致，即市場化、股份化。下一步，銀監會將繼續堅持“多層次、廣覆蓋、可持續”的體系建設思路，以市場化、股份化和社區化為主導方向，在保持農村信用社縣級法人地位穩定的基礎上，進一步理順管理體制，深化產權改革，健全法人治理，強化機制建設，增強服務功能。

臧景范同時強調，農村中小金融機構無論怎么改革，都必須始終堅持服務“三農”的宗旨；牢牢把握支農服務方向；服務微小企業和縣域經濟，這是改革成效的標志。

1.體制思考

《21世紀》：農信社啟動改革實踐6年多，其改革思路和重點是什么？

臧景范：2003年深化農村信用社改革試點工作啟動以來，銀監會著力推進農村信用社產權制度和管理體制兩大改革重點，改革取得的進展主要表現在：

一是管理和風險責任順利移交省級人民政府。以省聯社為主體的管理框架全面建立，成立了25家省聯社，北京、上海、重慶和寧夏組建了農村商業銀行，籌建天津農村商業銀行的申請已得到國務院批準。

二是對多元化的產權模式進行了積極探索。截至2009年末，全國共改制組建了239家農村銀行類機構（其中，農村合作銀行196家，農村商業銀行43家），2038個縣域機構實行了以縣（市）為單位統一法人，法人治理架構初步建立，經營機制有所轉換。

三是統一監管框架下分類監管體系初步構建。2006年對農村信用社進行了資產五級分類，以商業銀行為標桿，統一監管標準，強化分類監管，監管有效性顯著提升。

四是農村信用社各項業務得到快速發展。2004年開始實現全行業賬面扭虧為盈，5年累計盈利2210億元。

五是支農服務主力軍地位得到全面鞏固。2003年末至2009年末，農村合作金融機構涉農貸款余額3.1萬億元，占各項貸款余額的65.7%，占銀行業金融機構的34%。對農村分散農戶小額貸款等金融服務基本上是農村信用社（包括農合行、農商行）提供的。

《21世紀》：您如何評價6年的改革實踐，接下來農信社改革可能更加復雜，那么如何進行改革的深度突破？

臧景范：農信社經過6年多的改革，總體情況是好的，成績值得肯定。農信社整體上風險狀況和服務能力已向好的方向快速發展。但是不可否認在管理體制、產權制度、法人治理、運行機制、人員素質等方面仍存在不少問題，這是改革的難點，是鞏固前期改革成果的關鍵，需要高度重視、下大力氣逐步解決。深化農信社改革當前最為突出的是體制問題，特別是省聯社體制問題，還需要進一步完善。其次產權制度改革需要深化，農信社內控、公司治理機制不健全，有效性較差。花錢化解了包袱，改制“翻牌”并不等于改革到位，這一點和股權改造徹底性和體制完善有關，有什么樣的產權制度就有什么樣的公司治理。第三是貧困落后的地區需要有相關的政策支持和相關制度的改革深化。

下一步，銀監會將以機制建設、制度改造為切入點，進一步深化農信社改革。

管理體制上，遵循政企分開原則，科學改進省級政府管理農村信用社的方式。在保持縣（市）社法人地位穩定和全面規范省聯社履職行為的基礎上，穩步推進省聯社改革。產權制度上，按照現代農村金融企業制度要求，以股份制方向為主導，科學明晰產權關系，全面優化股權結構，有序引導資格股向投資股轉換。支持農村銀行機構跨區域發展，培育地區性農村中小銀行。同時，允許在經濟相對欠發達地區和適宜領域，繼續保留和培育發展合作制的產權制度。法人治理上，結合小法人機構特點，按照“形式靈活、結構規范、運行科學、治理有效”原則，逐步建立和完善決策、執行、監督相互分離、彼此制衡的法人治理模式。

2. 省聯社行業管理職責不變

《21世紀》：銀監會副主席蔣定之表示，要科學規范省聯社的履職行為，因地制宜深化省聯社改革。對于省聯社模式外界評價不一，您如何看待目前的省聯社模式？

臧景范：省聯社成立以來，在建章立制、清收不良貸款、案件防控、協調政策等方面起了很大的作用，尤其是對農信社治標治亂上效果顯著，可以說，沒有省級政府的大力支持和省聯社的努力就沒有農信社的今天。

在建章立制上，多數省聯社都制定了一套基本符合農村信用社實際、涵蓋人事、信貸、財務、安全保衛等各個領域的行業管理制度體系。在清收不良貸款上，多數省聯社協調各級政府，通過處置置換不良資產、清收黨政公職人員欠款等方式，發揮了積極作用。在電子化建設上，全國已有29個省（區、市）實現了轄內所有機構網點各項業務的聯網運行和個人存款賬戶的通存通兌；全國所有機構網點均能解付銀行匯票，有21個省（區、市）可以簽發銀行匯票；有22個省（區、市）實現了柜面通。在案件治理上，大部分省聯社均能認真落實監管部門提出的案件專項治理工作要求，案件防控工作大見成效。

目前大部分省聯社都搭建了各類服務平臺，開展各類服務性業務，增強了市場競爭力。但是，有些省聯社受利益驅動，在實際經營過程中，存在一些不規范甚至嚴重違規的行為。

主要表現在：一是業務規模與自身風險管理能力不匹配。截至2009年末，全國有24家省聯社開展了資金經營業務，業務規模的過快增長存在較大潛在風險，也削弱了支農服務能力。二是基層法人社利益保障不足。一些省聯社自營業務資金大部分來源于基層社，而返還給基層社的收益較少，侵犯到基層法人社利益。三是少數省聯社超業務范圍經營。有個別省聯社違規辦理委托貸款、購買理財信托產品或辦理票據轉貼現業務，等等。

針對省聯社在辦理自營業務過程暴露出來的問題，在全面摸底調查的基礎上，銀監會組織力量對部分省聯社進行了現場檢查，糾正了少數省聯社存在的違規行為。

銀監會日前制定了《中國銀監會關于加強省（區）農村信用社聯合社經營業務監管的通知》，近期即將印發，對規范省聯社經營行為、全面清退超額集中占用的基層社資金、清理規范資金運用范圍、合理分配和使用經營利潤、依法合規開展系統內資金調劑服務、加強風險管理等方面提出了明確要求。我們相信，通過進一步明晰省聯社職責邊界，明確業務范圍，強化外部監管，省聯社自營業務將得到有效規范，經營風險也將得到全面控制。

《21世紀》：下一步如何規范省聯社履職行為？

臧景范：由于多方面原因，省聯社具有多重法律角色，履職越位、缺位和不到位問題十分突出，表現為普遍重管理輕服務，管理模式僵硬，管得過多過死，有的省聯社直接或間接審批大額貸款和財務開支，有的直接干預高級管理人員的任免，這些行為不僅侵犯了獨立法人農村信用社的經營自主權，而且也制約了不同地區、不同產權模式農村信用社進一步深化改革發展。

目前，我國仍有相當數量的農村信用社產權改革還不到位，法人治理尚不健全，自身管理能力相對較差，“四自”能力還不具備，還有必要繼續發揮省聯社對農村信用社的行業管理作用。因此，大部分省份在現階段要繼續保持和完善省聯社聯合經濟組織的管理體制，但要按照市場化原則，健全省聯社“三會一層”治理架構，明確各方治理職責和邊界，按照市場化原則選聘省聯社高管人員，提升經營管理專業化水平，堅決不能將省聯社辦成省級政府管理農村信用社的行政性平臺。

我們要求對國務院沒有授權，省聯社越權行使，且侵犯基層法人社經營自主權的行政管理職能，要堅決取消；對省聯社不當管理方式，要堅決進行糾正。同時，要督促省聯社結合轄內農村信用社不同情況制定并落實差別管理措施。

3. 省聯社模式不搞大一統

《21世紀》：深化農村信用社省聯社改革，目前有沒有一種好的模式可以借鑒、推廣？不同地區省聯社的改革方向如何選擇？

臧景范：省聯社改革問題一直是各方關注的焦點和熱點。考慮到我國省情差異大，省聯社改革不宜采取單一模式，2007年，銀監會提出了聯合銀行、金融服務公司、金融持股公司、統一法人和完善省聯社等五種改革模式，國務院已經原則同意。

具體哪一種模式更好，搞聯合銀行好還是服務公司好，我們不做統一規定，因為統一不能符合各地實際，而是提出多種方式供大家在實踐中積極探索，由地方政府自己來決定。

我們認為，省聯社改革仍然是全面深化農村信用社改革的關鍵環節，其改革取向應當與農村信用社的改革取向保持一致，就是市場化、股份化。農信社改革的方向首先是企業化。例如法國農業信貸銀行，下面是合作制，上面是股份制，這種模式是其中的一種模式。各地區結合實際，積極探索，不急于求成。

所以關于省聯社改革的模式有三點，第一，總體上堅持企業化方向。第二是多元化、多模式，不搞一刀切。總結城市經濟改革的經驗得出，股份制是比較好的模式，但不是唯一的模式。搞多種產權模式，我們強調，堅持股份制為主導方向的、多元化的產權制度改革。第三是分類、分階段。農信社改革一定要和農村經濟發展的階段性相符合。

改革具體過程中，必須堅持三個基本原則。一是保持縣域法人地位穩定。原則上不搞全省統一法人體制。二是市場化原則。三是積極穩妥原則。改革工作要與政府職能轉化進程相吻合，要與轄內機構“四自”能力培育相適應，要與市場退出機制建設進度相銜接。

《21世紀》：那么對于那些有大量涉農貸款和農村金融服務的機構如何確立其發展出路？

臧景范：有大量涉農貸款的機構必須堅持和農業經濟發展的階段性結合，現代的農業從整體上看是以高度分散的農戶為特點，農村金融組織體系的設計要與高度分散的農戶和農村經濟組織相適應，目前機構的組織層級不宜過多過長，所以還要堅持縣級法人地位不變。

但是以縣為單位統一法人以后，涉農任務重，要服務千家萬戶的分散農戶，成本高、風險大，除加大政策扶持力度以外，在產權改革上還是應堅持主要走以股份制為主導的路子。資本金少可以增資擴股，自我積累，還可以鼓勵符合條件的、城區的農村商業銀行、農村合作銀行來兼并重組，參資入股重組這些機構，以壯大它們的實力，并且把城市一些好的經驗、辦法和產品帶到農村，帶到縣域去。

最近我們要出臺一個“兼并重組指導意見”，用這種方法把城市資源和農村資源結合在一起，把城市的成熟的技術、產品、模式引入到縣級的農信社、農商行、農合行。這是個好的路子。

此外，我們還鼓勵大城市的農商行、農合行到中西部地區的縣域設立分支機構，跨區域營。但是跨區域經營有一條底線——不能到中心城市辦業務，必須立足縣域。而且產品一定要辦小，對農戶和小企業，不能搞大，這種方法對農村金融資源的配置上將起到積極作用。

《21世紀》：農村中小金融機構產權改革和完善法人治理的主導方向是股份制，股份制改革的難點在哪里？如何改變目前法人治理結構形似神不似的格局？

臧景范： 2006年，銀監會明確提出，加快實施農村信用社股份制改造，著力構建以股份制為主導的多元化產權制度。目前農村信用社股份制改造工作整體進展順利，截至2009年末，全國已成立農村商業銀行43家，資產總額1.86萬億元，占農村合作金融機構資產總額的21.5%；農村合作金融機構股金中，投資股占比比年初增長12.6個百分點。

但具體推進過程中，也存在一些制約因素。例如，部分省聯社認為，農村信用社股份制改革后，會削弱省聯社行業管理職責或脫離省聯社管理，對推進農村信用社股份制改造工作不積極；一些經營虧損的農村合作金融機構股東尚未建立科學的投資理念，將股金視同為存款，對將資格股改造為不能退股的投資股有一定的抵觸情緒。

目前“三會一層”的法人治理框架已初步建立，但治理機制建設還不深入，形似神不似的問題比較突出。要解決這一問題，必須統籌推進農村合作金融機構改革工作。

一要加快產權改革步伐。加大股份制改革工作力度，切實優化股權結構，提升投資股和法人股比例，要吸收一批有管理意愿和管理能力的法人股東，引進各類金融機構等戰略投資者，提升股東在農村合作金融機構經營決策中的話語權。二要理順管理體制。進一步規范省聯社履職行為，減少省聯社對基層法人社的不正當干預，提升農村合作金融機構“四自”能力，真正實現自主治理。三要因地制宜構建適宜小法人機構特點的“法人治理”結構和運行機制。結構上可以形式靈活；運行上強調相互制衡。

4. 政策合力

《21世紀》：我們注意到，有些地區在實行省聯社的管理模式時，出現從農村地區汲取信貸資源轉移到城市，“資金倒流”的現象，這種情況如何扭轉？

臧景范：現在看來，絕大部分省市沒有這樣做，但也存在個別省有這種情況，農村資金轉移城市的方式主要是，集中縣級聯社上存省聯社的清算資金，或者通過委托存款方式進行債券投資，或是通過貸款的方式投入到非“三農”領域。

一經發現后，我們都做了嚴肅地處理，對發現的問題全國通報，對涉農貸款的投放提出了明確的要求。今年我們提出，要確保涉農貸款的增量、增速、涉農貸款占各項貸款的比重比上一年要有所增加，涉農貸款的增速要高于各項貸款增速。

也有少數縣域機構出現“脫農”傾向，比如貸款投向房地產，投給大企業搞基礎設施建設，機場、高速，投向政府平臺公司等，這個是我們嚴格控制的。一方面發布風險提示，引導貸款結構、投向，另一方面加大監督檢查處罰力度。

此外，我們不斷完善涉農貸款的評價制度，每年公布涉農貸款增量和服務狀況，對不符合要求的約見談話甚至處罰，用這些方式保證涉農貸款的增長，保證“三農”服務的需求。

也有人擔心，農村信用社實行股份制改革后，將以利潤最大化為導向，可能會背離支農服務宗旨，這種擔心有一定道理，但總體上與現實情況并不相符。

到2009年末，全國農村中小金融機構涉農貸款余額3.1萬億元，增長27.9%，高于各項貸款增幅1.8個百分點，涉農貸款占各項貸款達65.8%。在股份制改革較快、組建農村銀行機構較多的浙江、江蘇、安徽、廣西、山東5省(區)中，涉農貸款占各項貸款比例均在65%以上。

還有一個問題應當注意，即城市銀行的資金出路問題。農信社中發展較好的一些城區機構，沒有涉農貸款或涉農貸款少，競爭力弱，容易被大銀行吃掉，失去市場地位。

對這些機構，一方面仍要堅持“三農”宗旨不變，另一方面，對其經營給出路，給它廣闊的發展空間。第一，到中西部縣域設立分支機構；第二，鼓勵發起設立村鎮銀行；第三，參與農村信用社兼并重組。

《21世紀》：如何在政策上形成合力，真正解決農村信用社問題？

臧景范：當前我國農村金融的主要矛盾是農村日益增長的多元化金融需求與農村金融機構服務能力不足之間的矛盾，主要原因是農村金融業務成本高、風險大、收益低，致使農村信用社積累了大量歷史包袱，支農服務能力受到嚴重制約。

要真正解決農村信用社的問題，除穩步推進改革工作，進一步完善監督管理體制，加快建立現代農村金融制度外，應加快建立以財稅政策、貨幣政策、監管政策為主要內容的長期化、制度化和規范化的農村金融政策扶持體系，建立有利于農村信用社實現可持續發展的外部環境。近一階段，中央已陸續出臺了包括涉農貸款增量獎勵、農村金融機構稅收優惠等一系列的政策措施，在補償農村金融業務成本風險方面發揮了積極作用，取得了明顯成效。

下一步，將積極協調和配合有關部門進一步完善涉農金融扶持政策，要從政策的激勵效應出發，在擴大政策覆蓋范圍，增加比重，加大力度和保持連續性、穩定性上下功夫，以更好地服務“三農”，支持社會主義新農村建設。