中國建設智庫應如何保證財政獨立

近年來，中國領導人多次強調要加強智庫建設，並出臺了相關檔案以推動其發展。各教育機構、學術團體、研究部門紛紛建立智庫，呈現出前所未有的智庫熱。但很多問題也同時暴露。如不及時厘清認識、糾正錯誤，智庫建設將事倍功半，甚至走上相悖方向。在此，筆者就智庫的作用、性質及管理方式等問題發表一些看法，提出一些建議。

   智庫是現代化發展的必然產物

智庫的概念和實踐在中國並非新鮮事物。戰國時就有孟嘗君養食客三千的故事。這些食客群體為供養他們的貴族士大夫們出謀劃策，排憂解難，已帶有幾分智庫的色彩。但是，在一個自給自足、自我封閉的農耕經濟社會里，很難形成現代意義上的智庫。食客、師爺之流在政治、經濟甚至思想上都依附於達官貴人。這樣的“主從”依附關係，使得他們往往不能為決策者提供獨立、客觀的建言，甚至形成揣摩上意、阿諛奉承的扭曲局面。

今天，工業化和現代化帶來了對全球資源和市場不可遏制的需求，世界上不同社會、不同國家、不同文明之間的交流與競爭成為常態。任何一個國家的發展與穩定，都不可避免地受到內外雙重因素的影響與制約。同時，一個現代化社會中，隨著行業間的細致分工，各類相關知識也高度專業化卻又緊密關聯，這使得決策者們在決策過程中需要內外兼顧，並必須對大量的專業資訊知識作綜合考量。因此，專門研究決策過程中的各項問題——尤其是涉及面廣、對內外政策都有重大影響的議題的各類研究機構應運而生，為決策者提供客觀、理性、全面的政策咨詢與建言。這類以研究政策相關問題為導向、兼顧發展戰略理論研究的機構和團體，就是智庫。在當今的現代化國家中，智庫已經成為政治、經濟、外交、安全、文化教育等各項政策制定過程中不可或缺的組成部分。

智庫應“從‘山外’向‘山內’的決策者提供決策建言”

智庫的作用，大致歸為兩類。其一是對有關的政策問題進行深入客觀的分析研究，在此基礎上為決策者提供客觀理性的政策建言；其二是通過發表自己的研究成果，教育大眾，引導社會輿論。正因如此，智庫有別於進行重大基礎理論研究和教學的學術機構，它不是學術象牙塔，更不應該是決策者的秘書處。

今天的中國，盡管在國際政治、經濟、安全等事務中舉足輕重，但仍然是一個處於社會經濟轉型期的發展中大國，國內各種問題錯綜復雜。同時，中國在和平發展戰略引導下的快速發展，又使其成為當今世界上最大的貿易國，與外部世界在政治、經濟、安全等各方面緊密關聯，外部世界的各種變化，都會在不同程度上對國內的穩定與發展產生影響。因此，一個真正意義上的智庫，不能僅僅為決策者對已經作出的決策提供可行性研究和分析，或是為社會輿論和大眾詮釋有關政策的內容和目的，更要能夠以更寬廣的視野對內外形勢做出全面客觀的分析與評估，並在此基礎上為決策者提供理性的戰略選擇和政策選項。換言之，智庫不但要充分了解“山內”的情景，更要有從“山外”向“山內”的決策者提供決策建言的客觀角度和立場。畢竟，在整個世界聯系日益緊密、內外局勢交錯影響的今天，如果不能以“山外”的角度審視“山內”，就不能確切理解和把握“山外者”針對“山內”政策所產生的感受與采取的行動，“知己知彼”也就成了一句空言。

進一步說，智庫提出政策建言與政策分析，其根本目的是為決策者提供客觀理性、有事實依據、經過深入研究的規則選項以及這些選項將會導致的后果和影響。而這些選項是否被決策者采納則不是智庫所能決定的。正因如此，一個真正的智庫必須置身於決策者的體制之外，它與決策者的關係是根據所研究的政策議題來界定的。它在組織構架、財政資助和運營管理等方面都應該盡量做到獨立於決策體制，只有這樣，才能真正縱覽“山內外”縱橫交錯的整體局面，並從“山外”的角度看到“山內”的形勢及其變化。畢竟，作為“山內”的建設者、執行者和管理者，決策者們對於體制內的事物及其發展規律具有非常強的掌控能力，而他們所需要的、也是智庫存在的根本意義，就是從體制外對整個形勢的發展和具有重大關切的政策問題作出全面客觀的分析研究和政策建言。如果智庫置身於“山內”，那么其組織、財政和管理都必須在體制內安排和運行，也必然會陷於“山內”的各種利益糾結之中。如此智庫，怎能看清“此山真面目”？又怎能為決策者提供理性、客觀、全面的政策建言？

從目前發達國家智庫的發展經驗來看，一個真正成功的智庫必須具有三個方面的獨立性：一是資源獨立，即財政獨立；二是研究議題的選擇和研究活動相對獨立；三是研究人員的遴選和管理相對獨立。

智庫的財政獨立，是一個高質量智庫的根本保證。成功的智庫往往都有自己的基金會，它是通過社會團體、企業的“無附加條件”捐獻和贊助發起設立的，如政府或學術機構認同此智庫，可以用“對配基金”（matching fund）的方式贊助。政府也可自設研究基金會，用“無附加條件”方式贊助扶持優秀智庫的運作和發展。智庫的基金通常交由專業機構投資管理，雙方達成協議，確保每年有一定的回報用於智庫基本運作。比如說，如果一個智庫籌集了1億元人民幣作為基金，它可將此基金授權一個或多個專業機構進行管理，確保每年有5%的利息收入用作支付智庫的運行費用。如果管理機構經營有方，每年的回報高於5%，智庫同經營機構還可對高於5%的部分進一步分成，如此形成良性循環，保證智庫財政收支的穩定。只有在財政收入穩定的基礎上，智庫才能夠量力而行，甄選出最適合其研究方向和研究能力的研究課題及高質量研究人員。

以制度保證智庫管理的有效性

但是，以上的三個獨立並不能確保智庫管理的有效性，也不能保證其研究活動和研究成果的正向性。因此，一個高質量的智庫，必須用既定的機構和程式進行規範管理。在智庫建立之初，就應該在法律框架下建立一套合法的管理程式和制度，保證智庫的研究活動為整個社會和國家的發展作出正面的、積極的貢獻，而不是逆向而動，起到相反的、不健康的作用。

一般而言，除了正常的管理組織機構之外，一個有影響力的智庫往往在政治上和財政上具有雙重管理機制，即在智庫的行政構架之上，依照法律成立兩個董事會機構。

一個董事會監督指導智庫的運行，是智庫決策的最高權威。這個董事會一般由社會知名人士、知名學者、前相關高層官員和具有良好信譽的企業家組成，對智庫在課題、人員選拔、研究活動和研究成果方面進行原則上的指導與監督。盡管董事會對智庫的日常研究活動不予以直接干預，但對研究人員的遴選、研究課題的選擇以及重大研究活動有否決權，以此保證智庫正面、客觀、積極的研究方向，保證智庫研究人員的高水平和社會責任感。

另一個則是財政管理委員會。這個委員會負責監管智庫資金來源和支出的合法性，同時督導智庫基金的投資和經營管理，確保智庫的基金不會用於高危甚至非法的投機，不被挪用和占用，杜絕貪腐現象。這個委員會也同樣擁有否決權，主要用於三個方面：第一，投資。如果委員會認為資金擁有者的投資方向和投資意圖等不符合智庫的發展方向，可以對其進行否決。第二，研究活動。如果該委員會認為智庫的某項活動，諸如召開研究會議、支付研究經費等不符合智庫的原則和發展方向，不會對社會進步和國家發展起到正面作用，也可以對資金進行封凍和否決，從資金運作上保證智庫研究朝著健康方向發展。第三，如果委員會認為智庫的某一研究人員和團隊所進行的活動不符合智庫發展的原則和方向，也可對其薪酬和經費進行否決，從財政上保證智庫研究隊伍的高質量、高水平和對社會進步的高度責任感。

（作者系新加坡國立大學李光耀公共政策學院亞洲與全球化研究所所長）