〈分析〉豪賭民意 公投是一把雙刃劍

「公投」是將具爭議的政策，交由全體選民一人一票決定，這種「直接民主」方式是一把雙刃劍，雖然表面上體現了公民參與的民主制度，但弊端也不容忽視，例如公眾可能遭誤導、或未能獲得充分資訊，作出輕率選擇。

學者指出，發起公投的先決條件是要有十足勝算，否則稍有差池，結果與預期相反，個別政治人物以至整個國家或社會都會承受沉重代價。

香港《文匯報》援引《經濟學人》《外交政策》報導，縱觀各地，歐洲是公投最頻密的地區。撇除瑞士和列支敦士登這兩個長期實行直接民主的國家，歐洲從 1970 年代平均每年舉行 3 次公投，到目前增至 8 次。除了英國之外，匈牙利也將歐盟的難民配額制交由公投決定；荷蘭把歐盟與烏克蘭和加拿大的自由貿易協議交由公眾決定；意大利也於今天進行公投，票決憲法改革。在南美洲，哥倫比亞上月的公投出乎意料以些微差距，否決了政府與武裝組織的停火協議，震驚世界。

有政客認為「公投刺激辯論」，能鼓勵公民在政治上參與更多，使政府不得不回應。例如蘇格蘭前年舉行獨立公投後，當地民眾對政治的興趣大增，主張獨立的蘇格蘭民族黨成員人數，由公投前的 2.5 萬，急升至逾 10 萬人。愛爾蘭去年就同性婚姻合法化舉行公投，超過 6 成選民投票，大批居於外地的選民更專程回國投票。

公投氾濫，民粹主義冒起是重要原因，不少選民對政府和傳統政黨不信任，要求「自己話事」，往往逼使政府訴諸公投，其中不少公投議題均涉及歐盟。民調顯示，58% 意大利人和 55% 法國人均希望透過公投，決定本國的歐盟會籍。

伯明翰大學政治學者奎因認為，支持公投的原因主要有三，首先是它更直接地反映民意，動員政治冷感的公民參與投票。其次，當衝突雙方正舉行艱苦的和平談判，公投可促使他們提出長遠的政治方案，更能夠從大局着想。最後，公投可為具爭議決策帶來民意授權的基礎和約束力。

然而，在公投裡支持和反對雙方都可能訴諸假資訊和誤導等手段，抹黑對方的主張。公投的初衷是鼓勵公眾走出來投票，並作出正確的選擇，若他們受政客的偏頗言論所迷惑，根據錯誤的資訊來投票，則與本意適得其反。公投亦會加深社會裂痕，尤其當正反雙方支持率不相伯仲，政客更傾向發表兩極化的言論來爭取選票。

在一些跨國政策上，國際條約通常由政府簽署，再交國會確認，若要加插公投在內，只會令過程更複雜。由於每次公投通常都是表決單一議題，或會導致政策不一致，例如美國加州公投經常通過提高政府開支及大幅減稅，但兩者明顯有衝突。

公投造成政局和政策不穩，對經濟金融帶來眾多不明朗因素，加劇市場波動。英國脫歐公投已是前車之鑑，而意大利更可能重蹈覆轍，全球經濟前景面臨更嚴峻挑戰。

事實上，公投是否能提高公民參與政治意慾仍屬疑問。歐洲各地公投的投票率中位數，已由 1990 年代初的 71%，降至過去數年的 41%。斯洛伐克自 1994 年以來共舉行 8 次公投，只有關於歐盟會籍的一次，投票率在 50% 以上，超過確認公投有效的投票率門檻。 

歐洲先後舉行了多項影響深遠的全民公投，而且往往出現意外的結果，政壇及學界開始反思這種全民自決的「直接民主」方式是否真的適用於所有議題。雖然全民公投概念在 19 世紀歐洲已出現，但直至約 10 年前仍不普及，通常只限於解決內政爭議，例如修改或制訂憲法，鮮有用於處理國際事務。近年來，歐洲國家愈來愈傾向將外交政策訴諸公投，自 2000 年起，歐洲最少有 40 次公投都跟國際事務有關。分析指，公投的用途出現變化，是次數急增的主要原因。

公投在歐洲的用途出現變化，與歐盟的成立息息相關，不少國家在歐洲一體化的進程中，發現公投不僅是決策的工具，還能夠成為與其他國家談判的籌碼。1992 年，丹麥就成立歐盟的《馬斯垂克條約》(Maastricht Treaty) 舉行公投，意外遭到否決。歐盟擔心條約在丹麥第 2 次公投再遭否決，於是在其後的談判中任丹麥予取予求，丹麥也因此不用加入歐元區，甚至無須在移民及政策上合作，成為大贏家，吸引奧地利、芬蘭、挪威、瑞典在 1993 年磋商加入歐盟時紛紛仿效。

公投次數增加，除了與公投作用改變有關，管治的變化也是原因之一。隨着歐洲一體化，與環境、財政、貿易、國家安全有關的議題都在歐盟談判桌上做決策。然而，各國領袖還要向本國議會及選民交代，於是透過發起公投，擺出關心選民的姿態。各國政府明白，將歐盟議題訴諸公投的風險不高，有調查機構收集與歐盟相關的公投數據，發現當中 73% 的結果都與政府立場一致。

然而，公投並非治百病的靈丹妙藥，畢竟參與公投的是普羅大眾，未必人人擁有外交官員般的教育水平和國際視野。不少人批評，選民通常對議題缺乏全面理解，投票主要由情緒主導，令他們作出不理智決定。典型例子是希臘去年就歐盟經濟援助方案舉行的公投，由於準備倉促，政客根本沒足夠時間提供資訊，選民完全不了解方案帶來的後果。最後方案被否決，歐盟其後向希臘開出更苛刻的條件。

任何年齡、學歷、階層的選民都有權參加公投，就政策表達自己的意見，看似民主的最佳體現，這並不必然。分析認為，真正的民主除了投票，還包括討論，如果選民對議題毫無認識就隨便投票，對國家的將來並非好事。