全球治理體系轉型中的國際制度

分類看待全球治理領域不同的國際制度

國際制度是世界各國或者相關國家在涉及共同的政治、安全、經濟、社會議題治理領域所形成的一套原則、規範、規則和機制，這套原則、規範、規則和機制往往通過具體的、正式的職能機構也即國際組織來實施和維護。當今全球治理體系包含了從全球到地區層面的各種國際制度，分類看待全球治理體系中不同國際制度，有助於我們在國際制度改制和建制進程中區別對待、突出重點。當今世界的國際制度大致有以下幾類：

第一類涉及國際關係最基本的原則性制度，例如主權制度和平等原則。這是維護國際秩序的底線，如果主權制度被破壞了，國際關係將會陷入混亂之中。就此來說，當今世界出現的不少地區政治動盪問題不是因為主權過時了、沒用了，而是主權和互不干涉內政原則沒有得到很好的遵守。

第二類涉及規範性制度，也即構建一個良好國際關係的價值和理念是什么。國際關係在這方面最大的教訓，就是西方中心論和霸權理論試圖將自己國內的價值觀轉化和上升為所謂的普世價值觀，打著“國際規範”的名義在世界上予以推廣。構建良好的國際關係或者新型國際關係不是說不要國際規範，問題的關鍵是究竟是什么樣的國際規範，是某一個國家國內規範強行在國際上的推廣，還是各國在共同商量基礎上形成包容差異和多樣的國際規範。這是當前全球治理和國際制度改制、轉制、建制必須要面對的問題。

第三類涉及國際組織中權力有序分配或過渡的規則制度。與國內政治已經形成的較為穩定有序的權力交替制度不同，大部分國際組織在此方面並沒有形成適應國際力量對比變化而進行動態調整的權力交替制度。例如，國際貨幣基金組織和世界銀行，常被人詬病的問題之一就是存在一定程度的權力世襲制，未能體現國際事務管理的民主原則。

第四類是涉及行為規則的制度。此類制度大量體現在經濟合作和行業標準領域，用以協調國家和跨國公司的行為。應該說，這類制度與第二類制度相比，雖然不太涉及價值敏感性，但是往往具有巨大的市場利益，因此同樣是大國競爭的重要領域。一個國家或者其大型公司，一旦將其某一行業產業領域的標準轉化和上升為國際通用標準，則會為其市場份額的擴大帶來極大的助力和效益。

當今國際制度改制、轉制進程中的幾個問題

國際秩序的變動往往集中表現在維系這個秩序運轉的原則、規範、行為、機制所發生的調整和變化上。當前全球治理領域的國際制度改革，其突出問題既出現在上述四類制度領域，同時也涉及國際制度與國內政治關係的基礎理論問題上。

第一，維護以聯合國為核心的主權制度與各種挑戰主權制度的實踐之間的矛盾。經過多年的非殖民化和民族解放運動，世界政區版圖基本定型，奠定了來之不易的以聯合國為核心的相互確認的主權國家體系。在殖民地半殖民地世界中，支援各個民族從殖民地半殖民地體系中解放出來並獨立建國，具有正義性，是世界大義所向。但是，在一個已經定型的相互確認主權的國家體系中，國際社會如果在違背主權國家意志情況下，再支援和鼓勵主權國家內部的分裂主義和分離主義，理論上是在挑戰和威脅相互確認的主權制度，其行為已經不具有正義性。冷戰結束以后，聯合國一度在西方國家新干涉主義、“民主”推廣、普世價值、保護的責任等理念的影響下，介入到一些國家的內部政權更替之中，而一些國家則公開支援他國內部反對派，以推翻他國合法政權為目標，這些行為都是在挑戰和威脅以主權國家為核心的國際秩序。當今世界，主權固然存在發展的需要和必要，但是主權制度的發展不是去否定主權制度，而是更好地維護相互確認的主權國家體系。畢竟，人們至今還沒有發明更好的足以用來代替主權的制度，來保護國際體系中的弱小國家。就此而言，國際制度改制和轉制必須遵循主權這一原則性的制度。實際上，那些著迷於推翻他國合法政權、侵害他國主權的國家，在涉及自己主權問題時，從來都是寸土不讓的。

第二，世界范圍出現的政治自覺運動，使越來越多的國家在發展道路和發展模式上擁有更多的自由。它們致力於探索適合自己國情的發展道路。這個進程必然會帶來規範性制度的變革，表現在對既有的人權、民主、秩序等的理解上，出現了各種替代性的解釋和主張，以及在發展、政治制度的看法上，出現新的知識革命的可能。現在越來越多的跡象表明，新的規範性制度建設更多應該聚焦於共同價值的求索上，而不是集中於某一個國家推廣的普世價值上。

第三，一些舊的國際制度改革動力不足，大量新興國際制度開始涌現。不是所有舊的國際制度都需要改革，例如原則性的主權制度就必須予以堅持。然而，一些反映特定階段力量對比的國際組織管理類制度，應當擁有動態的權力調整機制，以適應變化了的國際力量興替格局。在此方面，國際貨幣基金組織和世界銀行改革顯得嚴重滯后於現實。在2014年召開的金磚國家首腦峰會通過的《福塔萊薩宣言》中，金磚國家對國際貨幣基金組織改革方案無法落實集體表達出“失望和嚴重關切”態度。[1]正因為如此，在這類舊的國際制度出現僵化和改革不力的背景下，各類新興國際制度開始涌現，這是當前全球治理出現深刻變革的前兆，反映了這類舊的國際制度結構開始出現松動。新興國際制度有的對原有機制具有一定的替代效應，例如金融危機后在國際經濟治理領域比較活躍的二十國集團；有的完全是新生事物，例如上海合作組織、金磚國家首腦峰會機制；有的是試圖擺脫既有體制另起爐灶，搞排他性集團，例如跨太平洋(601099,股吧)貿易伙伴關係協定（tpp）；有的是對既有國際制度著力不夠、意愿不足的領域發揮重要的增量增益效應，例如亞洲基礎設施投資銀行和金磚國家新開發銀行。

第四，“標準是世界的通用語言。”對國際經濟生活以及一國經濟地位具有重要影響的，是國際經濟治理和行業標準領域的規則制度，涉及貿易和投資規則、碳排放交易市場、網絡和數據主權、大宗商品定價機制、各類商業指數、貨幣結算體系、信用評級機制、國際排名引導體系、國際輿論評價體系、語言推廣、代級工業標準、各類國際認證體系等等。發達工業化國家在這類規則制度上已經積累了歷史優勢，也是他們在國際經濟領域占有的最優質、最不愿意轉讓的核心制度資產，而新興國家在這個領域則相對處於劣勢。這類規則既依靠在技術和市場領域占有優勢，其推廣實施更需要國家的戰略意志。

第五，國際制度和國內政治以及全球治理和國內治理的關係。這不僅僅涉及國際規則和國內規則“兩類規則”的問題，還涉及困擾國際關係和國內政治、全球治理和國內治理如何合作協調這個世界政治難題。當前，越來越多的國家在參與地區和全球治理進程中，碰到了國內治理與地區或全球治理之間關係的處理問題。歷史和現實的國際政治經驗表明，一個良好的國際秩序，離不開良好的國家治理體系。主權原則維護了最基礎的以主權國家為核心的國際秩序，但是排他性的主權制度往往又會限制國際合作的范圍和規模，這是現有國際秩序轉型升級的一個悖論。同時，不少國家內部議會和政府之間制衡甚至相互否決、政黨輪替產生的外交不確定性等內部制度設計，理論上不利於國際合作，增加了全球治理的成本，已經構成了全球治理的內部制度障礙。這么說並不是批評或者否定一些國家的內部制度，而是要提醒人們在推進全球治理和地區治理過程中，需要從政治學和國際關係學層面上反思這種現實制度的局限性。這方面，中國的民主制度在解決國內政治和國際關係合作協調方面的有益做法以及對全球治理的意義，似乎還不被人們所重視。

中國與全球治理體系轉型中的國際制度

每個國家在世界中都面臨著與國際制度打交道這個問題。好的國際制度是國際社會成員共同擁有的治理資產。中國與世界上規模最小的國家同為國際社會平等的一員，但是中國規模大，具有巨大的吸附能力。例如非洲所有國家加在一起的gdp為2萬億美元，如果去掉南非、埃及等地區大國，47個非洲國家只占全球gdp的0.5%，相當於中國浙江省的一半。[2]當然反過來，也可以說非洲的發展可謂潛力無限。體量規模大、自成一體的文明、悠久的國家治理經驗、穩健的發展模式、擁有組織地區秩序的獨特傳統等等，這些都是中國參與全球治理的內生資源和優勢，也提醒中國在參與全球治理和地區治理進程中，必須牢牢把握獨立自主的戰略，以自己的方式能動性地為全球治理和地區治理貢獻必要的國際制度。這一進程不是簡單的“與國際接軌”或者“接受國際規則倒逼國內改革”這樣的問題。為此，哪些國際制度需要堅持，哪些國際制度需要改革，改革的理念和方向是什么，哪些國際制度的改革需要放一放，哪些國際制度合理不合法，哪些國際制度合法不合理，哪些中國的治理規則能夠轉化為國際規則，等等。這都是中國參與全球治理需要綜合思考的問題。

第一，中國是主權國際制度的維護者。主權是涉及國際秩序基礎性、原則性的制度，因此，以聯合國為核心的主權國際制度不應該改，也不能改。近年來，不少地區輪番出現不安和動盪，它不是像有的干涉主義理論所宣稱的，是主權原則過時了、當地的政府組織方式落后了，恰恰是主權原則和政府沒有得到應有的尊重的緣故。聯合國在此方面確實有值得反思的地方。中國在聯合國大會和安理會擁有的一票，既不屬於發達國家，也不屬於發展中國家，而是屬於遵守聯合國憲章和和平共處五項原則的一票。2011—2014年，中國在聯合國安理會連續四次否決敘利亞問題提案，其動機不在於中國想從敘利亞得到什么，也不在於敘利亞是個發展中國家，而在於中國獨立自主地站在聯合國憲章和和平共處五項原則立場上進行投票。某個發達國家遵守聯合國憲章辦事，中國這一票就屬於它，某個發展中國家如果違背聯合國憲章，中國這一票並不必然屬於它。

第二，引導國際社會在共同價值理念上形成一些新的國際規範。國際社會是由多種類型國家所組成的，是一個異質性很強的共同體。以一致改變多樣，不符合文明發展的規律，以任何一家的價值觀念要求甚至強求他人，奉行“道不同，互相討伐”，違背和平發展、和平共處、和諧共生的精神。“道不同，不相為謀”的自視清高或者封閉孤立，也非當今時代各國立足於世界之道。各國道路不一樣，但是都有合作的基本交集，這就需要有“道不同，互相為謀”的氣度。圍繞“共”與“互相”，循著共商、共建、共用、共贏、和諧、共生、共同但有區別、團結等共同性價值理念，才容易構建更為廣泛和包容、也更加契合一個多極世界的規範性國際制度。這也是為什么多年來中國在推動規範性國際制度改革方面試圖為全球治理規範提供新的選擇可能的原因。

第三，中國與國際組織的關係正在從簡單的參與者向承擔更多責任的管理者角色轉變。中國除了積極參與既有國際組織的機構改革外，同時還單獨或者同他國一起共同成立了一些新興國際組織，扮演著管理者、運營者的角色。國際組織愈來愈成為全球治理的行政支援體系，大國可以借助它推動觀念的擴散、規則的制定、資訊的匯集等。如何學會與他國一起共同有效地管理更多的新老多邊組織，可謂中國外交和公共行政的新課題。

第四，在變化較快的國際經貿和行業標準領域，隨著中國從經貿科技大國向經貿科技強國的發展，要有戰略意識推動中國標準的地區化和國際化。標準的推廣不完全是市場行為，背后更需要國家的戰略支援。目前，中國標準的國際認可度與中國的貿易大國地位遠遠不相稱。據統計，中國主導制定國際標準數量不多，僅占國際標準總數的0.7%。[3]在經貿領域，並不是簡單的更高標準和更低標準的爭論問題，而是如何找到適合大多數國家發展的標準才是好標準。在重視“與貿易有關的知識產權”規則的同時，更要重視致力於推動“與貿易有關的發展”規則，后者比“與貿易有關的知識產權”規則適應的國家范圍要更加廣泛，且其是包容性而不是排他性的，共用屬性比獨占屬性更強。中國近年提出的“一帶一路”重大倡議，涉及許多與周邊國家的互聯互通規則和便利化規則建設，以大大促進亞歐大陸政治經濟社會的流動性。這些都是中國在地區治理規則建設上可以大有作為的領域。

第五，關於參與全球治理進程中“兩類規則”的處理。將自身的利益和主張同更多國家結合起來，進而轉化為大家共同的利益和主張，並借助國際制度鞏固下來，是大國進行制度供給較為普遍的做法。正如前文所說，在“兩類規則”關係上，中國現在面臨的不是簡單的、單向的“與國際接軌”或者“接受國際規則倒逼國內改革”這樣的問題，而是需要將“兩類規則”統籌起來對待。就“兩類規則”而言，核心是處理好國內法律法規和國際法律法規之間的關係。兩者的關係既包括將國際上通用的規則經過轉化變成國內法律法規體系的一部分，更要重視積極主動地將中國規則通過多邊組織轉化為國際規則的一部分；既包括積極參與國際規則的立改廢釋工作，更要重視在推動國際關係民主化進程中，探索構建中國特色的國際法理論和實踐體系；既要在涉外事務處理中與通行的國際法律法規體系保持一定的銜接，更要牢牢堅持國內法治體系的獨立性；既要重視參與一些具有廣泛代表性和合法性的國際法院系統，更要重視積極探索建立亞洲地區性法院系統的可能性和必要性。一個完整的中國法系既包括國內法律法治體系，也應當包括在推進國際事務民主治理和國際秩序建設中所形成的更多具有中國式理解的國際法律法治體系，從而更為有效地通過新興國際法律規則的制定將中國同世界共同的和平發展成果固定下來。

本文寫作得到國家社會科學基金2011年度重大課題“中國特色外交理論研究”（11&zd074）的資助，文章來源：《當代世界》2015年11期，作者系復旦大學國際關係與公共事務學院教授