都更再修法 釘子戶卡關該怎麼解？

文．莊孟翰 (淡江大學產業經濟系副教授)

Ｑ：以法補法，最近「都市更新條例修正草案」擬再舉辦公聽會，針對現行六十二條條文進行大翻修，修正增加為八十四條，當中，只有二十項條文維持不變，堪稱都更條例有史以來最大翻修工程。

過去，都更條例歷經九次修法仍舊漏洞百出，根據今 (2017) 年第三季統計資料，台灣屋齡三十至五十年以上的老舊房屋，全國約有 46.55％，台北市更高達 66.9％，新北市 42.98％。房屋結構老化，以過去的結構建材，在經歷三十至五十年的使用，能否承受重大自然災害，這才是現行都更希望能夠解決的根本問題。然而，在條文修正之後，對於實務面的問題能否對症下藥？請教莊教授有何建議？

Ａ：根據內政部發布資訊，此次修法強調在「程序面」、「實質面」及「執行面」三方面之落實，對於提升執行效率均有相當大的調整與變革，應有助於加速都市更新的落實推動，進而提升國人整體居住環境品質。惟就實務面而言，必須面對的是如何務實的推動執行。

三大主軸修法 推動都更

首先，針對釘子戶問題，就「程序面」提出「舉辦聽證會」，至於不符合憲法所要求的正當行政程序，主管機關在核定相關計畫前無論爭議與否，均需舉行聽證。

其次，「實質面」修法將容積核給額度予以「量化」及「明確化」，只要符合條件即給予獎勵，未來都市更新審議會審議的重點將著重於都市更新的公益性、必要性及可行性，而不用耗費專業資源在斤斤計較容積獎勵額度多 1％少 1％，預期可大幅提高審議效率。

至於「執行面」則是代拆問題，由於都市更新具有公益性及必要性，且權利變換計畫既已透過多層程序把關後由主管機關作成強制參與之行政處分，當然主管機關即應負有擔保計畫完成之義務來協助推動，故本次修法維持政府代為拆遷機制，規定政府於協調後即應訂定期限執行，以避免少數不同意戶阻撓都市更新事業之推行。

以下針對都更推動與釘子戶卡關等問題，提出幾點參考意見如下：

一、中南部房價低，都更難上加難

都更既要連結都市計畫，也必須思考少子化、人口老化與在宅老化問題，都更首要影響因素為市場景氣，台北市及新北市房價遠較中南部來得高，建商都更意願必然較高，不過就其他四都而言房價普遍偏低，建商應會將獵地或協議合建列為優先考量，不會選擇耗日費時的都更，導致中南部都更推動難上加難。

因此，都更不能僅以天龍國思維推動，意欲一部法令行遍天下。此外，相關法令太多繁文縟節、艱澀難懂，即便是公家單位，不見得每個人都能夠完全了解個中細節，更何況都更戶，第一，看不懂，第二，只要不點頭，便與我無關。另外，面對高齡化社會，在人口快速老化趨勢下，台灣可能步上日本後塵，出現「下流老人」的情形，所以都更應連結到社會問題層面，通盤考量，以降低往後社會衝擊。

二、彰顯公權力

當前都更之所以窒礙難行，關鍵在於公權力不彰，如何讓都更戶充分理解容積是公共財，容積獎勵便是運用公共財來成就公共利益，不能再像文林苑、永春案及長安西路都更案，任由不同意戶予取予求，尤其是法官審理爭議時，更應站在公共利益角度來裁量。

其次，既然公私利益都必須兼顧，政府相關單位縱向與橫向的協調就很重要，因此，應加強實例演練，一旦有實際案例做為依循，便可消弭釘子戶的僥倖心態。

都更另一問題是「行政權逾越司法權」的議題，這也正是為什麼許多都更處官員態度消極的原因之一，深恐一旦不同意戶訴諸法律，官員就要面臨訴訟風險，因此，建立不動產專業法庭極為重要，許多訴訟案件的爭議，不同意戶所提出疑義大都是「引用法令錯誤」，假設連法官都無法充分了解法令的複雜性，判決結果又如何讓不同意戶信服，這也是都更時程一拖再延的原因之一。

三、實例演練

都更問題層出不窮，應針對問題逐一拆解，究竟整個流程當中會產生什麼問題，以文林苑為例，原二層舊建物經都更改建為地上十五層、地下三層，不同意戶的分屋算法為【2:(15+3)】=1:9，為何都更戶分回比例為一：三，實施者卻分到一：六？其間主要癥結就在於「容積率」與「建蔽率」的認知差距。

該案例糾結除事前溝通不良，演變成社運人士加入抗爭，不同意戶表面看來，如同小蝦米對抗大鯨魚，因此，由社會觀感看來，容易塑造成弱勢一方，再訴諸輿情，造成社會抗爭事件，即便最後釋憲，仍無法解決長久以來的爭議問題。

因此，建議可以由過去糾紛案例，例如文林苑、永春都更案等逐一拆解，分別列出一、二十項爭議點，適用哪些法令排解，往後便有實際判例可資遵循，從而亦可讓社會充分了解這是一個合情合理而又可行的法令，也才能讓政府、都更戶與實施者攜手合作共創三贏局面。

四、建立估價權威性

就估價角度，當前最大問題在於景氣變化所導致房價漲跌幅度過大，以這一波景氣變動，2003 年景氣起始與 2014 年高峰期相較，房價漲幅就高達 1.3 倍，2015 年至今跌幅則已普遍超過二成；其次，實價登錄未必是真實交易價，這也是當前估價之一大棘手問題。

如再加上人性面的互信不足，估價權威性屢遭質疑也就不足為奇，更何況整合過程長達七、八年，不同估價師不同時間的估價報告書必然不盡一致；其次，造價變動也會影響共同負擔比例，因此，常會因互信不足而質疑實施者蓄意灌水。

五、協議合建應與權利變換享同樣租稅優惠

協議合建相較於權利變換動輒七至八年的整合流程，顯然要快得多，既沒有容積獎勵等優惠條件，出售時土地增值稅與契稅也只能減徵 40％，若以時間成本考量，如能將協議合建與權利變換之租稅優惠一視同仁，必將有利於都更之加速推動。

六、加速危老建築健檢

加速危老建築健檢，可將五十年以上老屋列為優先，再逐漸延伸至四十、三十年的屋齡，主要係因九二一大地震前所興建耐震係數明顯不足，因此，針對危老建築進行結構檢查，再分別就紅色標籤、黃色標籤部分訂定拆除期限與整修辦法，包含斷水斷電措施，再加上公權力強制介入，方可收立竿見影效果，此一議題不論是修法或實務執行層面，都相當值得重視。

至於《都市危險及老舊建築物加速重建條例》第五條「依本條例規定申請重建時，新建建築物之起造人應擬具重建計畫，取得重建計畫範圍內全體土地及合法建築物所有權人之同意，向直轄市、縣 (市) 主管機關申請核准後，依建築法令規定申請建築執照」，其中有關全體土地及合法建築物所有權人之同意這一點，可能又是另一實務執行上的新議題。

七、成立不動產產專業法庭─行政＋司法，1+1>2

此外，建議成立不動產專業法庭，或經由仲裁快速解決紛爭，如能經由實際案例逐一拆解演練，既可讓司法與執法密切配合，也可讓參與都更各方或社會各界充分了解彼此權利義務之保障，以加速都更之推動。

來源：《理財周刊》 902 期

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