由實務案例看都更障礙突破之道

文．莊孟翰

─斯文里三期整宅都更案有哪些值得參考之處

Q: 為何都更實施效率如此之差？大多數問題都出在「釘子戶」卡關。檢視過去案例，包括文林苑、永春案及汀洲路龍腦案，都是因不同意戶刻意阻擾，使得都更進度一再拖延。近日新北市板橋又傳出有盧姓老翁阻擋都更，不過該案與過去不同的是，該名老翁的土地已遭都更案排除在外，全因心生不滿才刻意阻擾舊有建物拆除。另一值得觀察的是其間未見社運團體介入，這是否意味整個社會對於都更觀念已逐漸改變？想請教莊教授對於這些案例進行過程是否已出現新轉機，又有何值得借鏡之處？

A: 都更最怕遇到像該案的都更戶，原本建商要以兩戶交換七坪土地，但該都更戶不同意，希望能換得一樓店面，最後談判破局，建商因此放棄七坪土地，索性就已整合完成的基地進行都更。然該案與松山區的永春案雷同之處在於同樣是因不同意戶漫天要價而遭割除，導致日後爭議不斷，不過歸根究柢，大都是緣於人性貪婪弱點，才會落得偷雞不著反蝕把米的下場。

雖然都更訂有明確的遊戲規則，卻因相關細節相當複雜難懂，因此主管機關或實施者就應該要不厭其煩的說清楚講明白，惟當 98％的都更戶都聽得懂，只有 1～2％聽不懂，而據以作為反對的理由，那就未免太過牽強。正所謂「裝睡的人永遠叫不醒」，都更本就不該為少數人的貪念，而影響其他住戶權益及居家安全，乃至於公共利益。

以下謹就五月十八日市政府強勢拆除釘子戶的作為，再次提醒主管機關應該全面進行檢討改進之處。

一、強化公權力

─不怕釘子拔不掉

眾所皆知，都更的第一道防線就是要連結都市計畫，以斯文里三期整宅都更案為例，市府成功拆除老舊建物，關鍵點在於先連結都市計畫，從「上位計畫」著手，亦即市政府經由策略性規畫，先掌握主導權，再加上同意戶「集體制裁」的配合，終於成功排除釘子戶的干擾，此一案例似乎已讓困難重重的都更露出一道微弱的曙光！

二、「一坪換一坪」的觀念亟待疏導

─應經由不斷的溝通與疏導，逐步解開心結

都更必須連結都市計畫，這是歷次立法院公聽會大多數專家學者一致認同的共識，至於能否達到「一坪換一坪」的訴求，仍須視個案而定，惟截至目前為止，大都是以專案方式處理，例如斯文里都更案係以編列預算，增加容積獎勵換取社會住宅、長照或其他公益設施等，不過最重要的還是得經由不斷的溝通與疏導，逐步解開互不信任的心結。

三、建立估價權威性

─消弭都更戶「被坑的錯覺」

至於釘子戶的破解之道為何，就這次板橋都更案來看，七坪土地到底權值多少？估價的透明度及權威性就顯得非常重要。如係自力更新，所有估價及相關作業都是經過全體住戶共同決定，因此較不會有爭議。

但若以公辦都更的斯文里為例，由政府做主幫忙整合，先行編列 9.38 億元的預算做後盾。根據市府規劃，將興建二棟地上十三層、地下三層建築物，共 350 戶住宅，市府將分回 93 戶作為公共住宅。然 260 都更戶當中還是有四人、六戶不同意，惟最後終於順利拆除，相較於文林苑、永春案，過去都有社運團體介入，惟此一個案並未出現他人聲援，由此可以發現，當前社會對於都更的觀念已逐漸轉變。

其實，由過去幾個抗爭案例，最後總得回歸理性思考而回到原點，畢竟都更是當前刻不容緩的首要之務，主管機關所作所為無非是為龐大危老建築的居家安全考量。現階段都更之路勢在必行，也唯有全體都更戶都能凝聚共識，才可能快速達成雙贏互利的政策目標。

四、景氣與都更條件變動應有的認知

─「景氣 - 房價 - 估價 - 共負比 - 分屋比」的連動關係

以這次板橋都更案不同意戶欲以七坪土地分得一樓店面為例，除權利價值之外，主要還是不了解景氣變動的關聯影響，其癥結關鍵在於「景氣 - 房價 - 估價 - 共負比 - 分屋比」的連動關係。

以共同負擔來看，當景氣下滑，房價也因而下降，導致共同負擔比例提高，分屋比例也隨之下降。不過當景氣好轉，房價逐漸提高，共同負擔比例降低，都更戶的分屋比例即可相對提高。因此，都更分屋條件與景氣變動因素實係緊密關聯，有關這一點實施者應設法解說清楚，方不致因誤解而導致整合時間一再拖延。

五、協議合建租稅優惠議題

─應參照權利變換適度放寬

除景氣因素外，現階段房價仍持續下跌，但近年持有稅大幅增加，使得都更後的稅負劇增，這也是當前都更推動的一大阻力，因此建議在多元都更前提下，對於協議合建亦應參照權利變換適度放寬租稅優惠，俾利都更加速推動。

如以文林苑為例，都更前的房屋稅約僅二、三千元，都更後卻遽增至五至六萬元。另外，台北市在 2014 年房屋評定現值除大幅調高造價之外，原採「1+300%」之路段調整率雖已調降為「1+120%」，然都更後打對折還是大幅增加，這也正是另一民眾裹足不前的原因，因此，建議協議合建之租稅優惠能參照權利變換予以適度放寬。

六、多元都更加速推動

─從廣義都更著眼，俾利全面推動

另外，要加速推動就應兼顧多元都更，包括權利變換、協議合建、委建，甚至權利人出售部分持分等各種方式，分頭進行。多元都更如能針對不同個案擬定不同解決方案，當更能提供更多的選擇，以提高參與意願。

七、加強自力更新機制

─從彼此不信任到「自己的錢自己賺」

此外，目前都更如僅由建商整合的方式，仍有不少民眾抱持著不信任的態度，建議政策擬定可以自力更新為導向，亦即從產權整合開始全由更新會 (例如日本的市街地再開發組合) 自行處理，亦即「自己的錢自己賺」，政府只要從旁協助即可。

例如台北市水源路四、五期整宅更新案，便是北市首例自力更新的範例，由住戶自組更新會，經五年時間整合，包括銀行貸款、住戶溝通協調，到簽署同意書，聘僱技師、律師及會計師等。由於自力更新與一般的都更案不同，實施者為都更戶自己，也較不會發生互不信任的問題，另一方面也可消弭釘子戶的疑慮。因此，只要政府提供相關資訊，適度給予前期整合經費補助，並協助舉辦說明會、公聽會等，即可逐步順利推動。

八、儘速建構代拆機制

─以公共利益為前提

就斯文里案例，雖有六戶不同意戶，最後的處理方式是先致電告知，請其自行打包搬家，對於沒有自行處理者，則由市府將其家當統一打包暫時保管，最後終於順利進行拆除，誠屬不易。

因此，對於代拆議題如何建構運作機制，在公開透明的前提下執行拆除作業，即便面對抗議也要拿得出因應對策，不能再走既鄉愿又怕得罪人的回頭路。從過去到最近的案例來看，大家對於都更的觀念正逐漸轉變，社會各界也不再像過去一面倒的支持不同意戶，可見都更已逐漸從過去的民粹走向理性訴求。

顯然這次盧姓老翁也不是不想都更，只是認為自己分得太少，惟如自行放棄，只留著七坪土地，又有何經濟效益？如因此而妨礙都更，其他都更戶必然也會予以「集體制裁」。因此，當少數人因私利影響多數人權益時，政府就應扮演裁判角色，以期杜絕釘子戶予取予求。

九、儘速建構實例演練 SOP

─逐漸建構更為完備的 SOP 作業流程

越多案例樹立越多範例，從這次台北市政府成功推動斯文里都更，即可為往後都更立下典範，如能再據此訂出 SOP 處理流程，往後都更再遇阻礙即可循例執行。

其次，這次北市府便是仿照日本，派遣駐點人員不斷進行溝通，包括里長也不斷參與說明，其後包括搬家服務及協尋租屋等也都一併包辦，在「法」與「理」行得通的前提下，即可逐漸建構更為完備的 SOP 作業流程，以加速都更的推動。

十、司法與行政應相互支援

 ─並鼓勵仲裁補位

過去都更常遭詬病的最大癥結點在於質疑圖利建商而讓民眾望之卻步，然而，都更在「觀念」、「法令」、「制度」、「司法」及「執法」五大方面缺一不可，原本大家認為司法與行政站在同一陣線，但因民國 102 年 4 月 26 日司法院大法官釋字第 709 號對於都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定是否違憲之爭點解釋，導致都更條例修法一再延宕。

此外，都更常遇到不同意戶阻擾拆除，屆時公權力該如何介入？如能以斯文里都更案為例，另再成立不動產專業法庭，以司法做後盾，或經由仲裁補位，以期快速解決紛爭，如此，才有加速推動的可能。

來源：《理財周刊》 928 期
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