趙可金 李少杰：探索中國海外安全治理市場化

作者分系清華大學當代國際關係研究院副教授，法學博士；清華大學國際關係學系碩士研究生

內容提要

就傳統意義而言，政府提供安全保護資源。隨著全球化的發展，大規模的跨國流動對海外安全治理形成了巨大的壓力，在世界范圍內出現了安全市場化的趨勢。近年來，隨著中國企業和公民大規模“走出去”，中國海外安全治理的方式正在呈現一種非常明顯的變化，一種新的治理方式正在形成——私營安保公司開始成為中國海外安全治理的主要供給者。然而，迄今為止，中國海外安全市場化的趨勢尚未得到學界認真的討論，私營安保公司在中國海外安全治理體系中的地位也沒有得到足夠重視。從安全需求與供給的市場關係模型出發，可以獲得一個解釋海外安全市場化的分析模型。運用該模型對中國海外安全的若干案例進行研究，作者得出結論認為，海外安全市場化是由安全需求與安全供給之間的“安全鴻溝”所決定的，國家間的“安全鴻溝”越大，海外安全市場化越突出。以私營安保公司為主要形式的海外安全保障方式，應該成為中國海外安全治理體系的重要組成部分，並被納入中國特色大國外交的軌道。

本文是國務院僑務辦公室項目“外國僑務公共外交機制及其借鑒研究”的中期成果

引言

近年來，隨著中國企業和公民大規模“走出去”，戰亂、搶劫、綁架、海盜等海外安全事件接連不斷。在中國企業和公民所遭受的海外安全襲擊中，有的企業和公民得到了中國使領館及時的安全保障，沒有造成人員生命財產損失。但是有些猝不及防的情況，則讓中國企業和公民遭受了安全傷害，更有一些還造成了人員和財產的重大損失。一個典型的例子是中鐵十四局有限公司的遭遇。

2004年6月10日，在阿富汗昆都士，穆罕默德·阿克巴爾指揮的恐怖分子襲擊了當地的中國企業。中鐵十四局15名中國工人死傷。①3個月后，恐怖分子再次對昆都士項目發動恐怖襲擊，幸運的是沒有中方人員傷亡。2006年12月，中鐵十四局在阿富汗的項目再次遭到襲擊。襲擊者來勢洶洶，火力很猛，但中方人員安然無恙地度過了這一劫。②同樣是在阿富汗，同樣是中鐵十四局，為何第一次出現重大傷亡，之后兩次沒有人員傷亡?一個重要的原因就是，“6·10”事件之后，中鐵十四局在阿工程指揮部改變了原有的安全方案，工地的安全工作被交由阿富汗最大的安保公司uspi(usprotectionandinvestigations)負責，進駐了超過150多名的武裝安保人員。③

該公司進駐后，協助中鐵十四局進行了全面的安保評估和大量的安保建設。這些措施為防范和應對恐怖襲擊事件奠定了良好的基礎，全面提升了項目的安保水平。2006年事件的中方員工在回憶時說：如果沒有武裝保安的堅決抵抗，后果將難以設想。⑤和中鐵十四局一樣，其他很多中國公司比如中石油、中石化和長城石油公司等在海外都有過類似的經歷，並在事后也都采取了類似的安全自救措施。

在中國企業和公民海外安全自救的學習過程中，中國海外安全治理的方式正在發生明顯的變化。在每一次衝突中，逆轉背后的一個重要因素就是安保公司。總有一個或者若干個受到雇用的公司為這些企業提供安全服務，而這種雇傭關係均不同於傳統的安全保護方式。就傳統方式而言，政府向公民和企業征稅，組建、維持和發展暴力機關(警察、軍隊以及其他形式的安全部)，然后向企業和公民提供安全。

例如，中國軍方派遣軍艦執行護航任務，到索馬里附近海域，保護過往中國船只的安全。與之不同的是，在私人領域中，公民、政府和跨國企業作為消費者，在一個公開的市場中購買其所需要的各種消費品和服務。這個公開的市場由追逐利潤的，本文稱之為私營安保公司的企業組成，向形形色色的主體，包括公民、政府和跨國企業提供它們迫切所需的安全服務。①本文提供的案例說明私營安保公司正在打破政府作為安全資源提供者的壟斷地位，並參與到中國海外安全治理之中。換言之，隨著“走出去”步伐的加快，中國企業海外安全治理方式正在經歷一個市場化的進程。

近年來，越來越多的中國公民和境外中資企業在海外選擇使用安保公司來獲取對自身的保護。中國主要的能源企業、工程承包企業和航運企業都有現成的可供觀察的實際案例，華為、中興等大型民營企業也有可資觀察的案例。在公民海外安全方面，一家提供旅行安全服務公司的負責人說，近幾年，越來越多的中國公民在出國的時候選用他們的服務。②甚至連中國的政府機構也不例外。例如，負責中國公民和企業安全事務的外交部，早在2010年就和國際sos公司簽署合約。

根據這份合約，中國外交部駐外使領館的人員及其家屬可借由國際sos獲得不問斷的援助服務和安全資訊服務。中國在一些國家的使領館的外圍安保也有使用私營安保公司的記錄。③可見，中國海外安全治理的市場化絕不是無關全域的小事件，它滲入了海外安全保護的每一個方面。

然而，相比實踐的進展，有關海外安全治理市場化的理論思考卻稍顯不足，特別是中國海外安全治理為何會出現市場化這一問題很少被提及，也較少得到學界認真的討論。因此，本文旨在回答中國海外安全治理為什么會出現市場化這一趨勢，尤其是21世紀以來中國實施“走出去”戰略后，中國正在經歷怎樣的海外安全市場化趨勢。其中，安全治理的市場化特指政府、公民和企業訴諸市場機制解決安全問題，通過使用私營安保公司獲取安全服務，從而讓私營安保公司成為海外安全治理機制的具體承載者。

現有研究及不足

安全治理的市場化並非新現象，也並非只出現在中國。20世紀90年代以來，私營安保公司在世界范圍內的崛起早已引發學界對此議題的關注。其中，學者們集中關注的一個問題是安全的市場化趨勢。圍繞這一問題，國內外學者的相關研究可以大致分為三類：安全真空論、新公共管理論和風險社會論。應該說，很多學者在探討安全的市場化進程時，往往混用多種解釋。美國布魯金斯學會高級研究員彼得·辛格(petersinger)指出，私營軍事產業產生的原因十分復雜。

在他看來，安全的市場化進程是多種因素共同作用的結果：安全真空、戰爭性質轉變和私有化浪潮一起推動了安全市場化的發生和發展。①不過，還是有必要在研究之初明確這三種最基本的解釋范式。在對海外安全市場化的理論解釋中，“安全真空論”是一種影響廣泛的解釋模式。

安全真空論認為，安全市場化關鍵在於冷戰的終結。冷戰的終結使得壓抑在兩極體系下的矛盾大量爆發出來，國家間戰爭、國內戰爭的次數大大增加了。冷戰的終結反而制造了更多的安全問題。同時，由於缺乏清晰可辨識的外部威脅，主要大國的政治議程日益向各類國內問題傾斜。②主要國家的國防開支和軍隊人數都在減少，政府提供安全的能力也大大下降了。③大量的武器裝備和武裝部隊成員也由此進入市場。冷戰的另外一個后果是有效外部干預的缺乏。

這種缺乏體現在三個方面：第一，主要大國干涉意愿下降。第二，主要國際組織的干涉努力經常以失敗告終。④第三，地區性國際組織干涉會產生災難后果。①私營安保公司填補這一空缺，得到了空前快速的發展。羅伯特·曼德爾(robertmande1)和曾負責聯合國人道主義事物的高級顧問戴維·希勒(davidshearer)等學者都持這樣的觀點：冷戰結束所創造的安全真空提供了安全市場化迅速發展的沃土，或者按羅伯特的說法“量身打造”。②安全真空論從一開始就遭到質疑和挑戰，尤其是安全真空論無法解釋為什么在同樣存在安全真空的國家和地區，有的安全市場化十分突出，比如在阿富汗和伊拉克，有的則並不明顯，比如在科威特和中亞國家。

在其他競爭性解釋中，新公共管理思想是最為強勁的一支。新自由主義解釋的核心在於安全市場化能夠提升安全供給的效率，從而使得它優於其他形式的安全供給機制。英國蘇塞克斯大學的卡洛斯·奧爾蒂斯(carlosortiz)指出，安全真空論的說法在解釋非洲國家對私營軍事公司的使用方面非常有效，但是難以解釋美國為何在巴爾干衝突、阿富汗戰爭和伊拉克戰爭中使用私營軍事公司.作者借鑒公共管理理論，指出美國自里根、克林頓和布什政府以來，新自由主義產生了廣泛和深刻的影響，依靠私有化推動效率提升的主張滲透到美國政府政策的各個方面並受到機制化的保證，連固若金湯的國防和軍事領域也未能幸免於私有化的浪潮。於是，有學者將安全市場化放到西方政治思想史演變的脈絡中去理解，認為私營安保公司的興起是共和主義與新自由主義斗爭的一個產物。

隨著研究的深入，固若金湯的新公共管理思想也出現了“裂隙”，新的解釋出現了。新解釋的思想基礎為烏爾里克·貝克(ulrichbeck)的風險社會理論。該理論認為，風險社會使人們愈發了解身邊的風險，認識到自己的脆弱性。這種意識上的改變使得人們更加關注預防和阻止可能發生的威脅和不安全。伴隨著這種安全和安保上的焦躁，個人愈發成為安全責任的主體，個人和公司接受了自己應該為自己的安全“買單”的思想。加拿大渥太華大學的麗塔·亞伯拉罕森(ritaabrahamsen)創造性地將風險社會理論引入分析，指出不能想當然地把安全市場化的發展視為公共領域中外包思潮的必然結果。與安全有關的社會和文化規範的變化，構成了安全市場化的重要背景。在塑造安全需求的同時，風險社會通過影響公眾的態度和政府的政策，給予了私營安保公司參與安全治理的合法性。

這無疑為私營安保公司介入人們的日常生活和商業經營領域奠定了基礎。相比國外學界系統規範的研究，中國學界較少關注安全市場化這一議題。到目前為止，中國學界尚未提出“安全治理的市場化”這一概念。在之前的研究中，學者們只是提出了一些“隔靴搔癢”的說法，如領事保護的社會參與、海外安全的商業運作等。這其中，最接近的一種說法是兩位法學學者在2011年提出的“非政府安全保衛”：維護中國的海外利益應使用包括非政府組織力量和國際同行的商業手段。

所以，中國海外安全治理的市場化並不為中國學者所熟知，一些學者在討論安全市場化相關議題時，也並不認為它和中國有什么關係。從另一方面來說，外國學者也很難將“安全市場化”和中國這樣一個社會主義國家聯系在一起。丹佛大學國際事務學院的德博拉·埃文特(deborahavant)曾指出：“有十足的理由相信，中國等國家會鼓勵私營軍事部門的發展或者借由類似的部門實現軍事戰略和能力的輸出。私營軍事市場還是展示了一幅十分有吸引力的圖景：利潤、稅收以及松散的管理體系。這幅圖景無時無刻不在吸引著中國等國效仿英美。出於推動經濟發展、創造就業的需求以及壟斷的渴望，中國最終有可能支援鼓勵私營安保公司的發展。

不過，直到2010年，卡洛斯·奧爾蒂斯還質疑中國是否會像印度、俄羅斯等新興工業國一樣使用私營安保公司。美國陸軍戰爭學院戰略研究所的埃文·埃利斯(evanellis)以委內瑞拉為例指出，中國政府在保護境外中資企業和公民上顯然沒有太多可選項，因為它們缺乏能夠整合所在國安全力量、具備海外行動能力的私營安保公司。

以2012年為分界點，國內外開始關注中國海外安全治理方式的轉變。2012年，《華爾街時報》援引蘇丹情報官員的報告說，在解救被綁架的人質事件中，中國的中水電公司雇用了來自中國的武裝安保人員。④一石激起千層浪，圍繞這一議題的研究開始增多。美國海軍軍事學院的安德魯·埃里克森(andrewefickson)在一篇文章中大膽預測：中國海外安全市場化正在加速推進，運用私營安保公司保護海外利益將成為蛇年中國的十大趨勢之一。⑤有關海外安全市場化的描述和報導也不斷增加，⑥一些中國學者也注意到了安全市場化這一現象，進行了一些初步的研究。外交學院的夏莉萍指出，使用私營安保公司是海外中國公民安全保護的一個新動向。⑧安全市場化的實質性研究開始得到重視。中國海外安全為何被市場化，圍繞這一議題的研究越來越多。

中國現代國際關係研究院的李偉認為，中國海外安全市場化是市場經濟發展的必然要求。他指出，在市場經濟不斷發展的情況下，境外企業不能完全依靠政府來解決自身的安保問題，企業必須針對具體國家可能出現的安全風險，制定相應的安保工作機制。②有學者認為，中國海外安全市場化的基本動因，在於現有政府安全保護機制，特別是領事保護機制無法向這些企業提供足夠的安全保護。國人正el益成為反政府組織和犯罪分子的“肉票”，單一的領事保護已經無法解決中國工人的海外安全問題；我們應該學習西方發達國家使用武裝安保公司的做法，在高風險地區建立武裝安保公司，負責保護中方員工和項目。

其中，最受關注的是不干涉政策和中國海外安全市場化的關係。一派學者認為，中國海外安全市場化的基本動因在於中國政府奉行的不干涉政策。例如，安邦咨詢的陳功和賀軍認為，中國應該支援組建若干家和美國黑水公司相仿的安保公司，介入處理中國武裝部隊不方便直接介入的事件。一些學者的說法更加直接，私營安保公司將政府的安全保護與商業運作結合起來，可以起到不引人注目地動用軍隊，但又具有軍事保護能力的作用。由於不直接隸屬中國的政府機構和軍隊，行動上有較大的靈活性，可以完成一些政府和軍隊不便執行的任務，避免與目標行動對象國產生爭議。

持類似說法的還有埃文·埃利斯等，他認為不干涉政策加大了中國對非國家供給的安全資源的需求，即對於那些致力於在加勒比海和拉美地區擴展業務的中國公司來說，直到非常晚近的時候，中國政府還是安全資源的唯一提供者；讓該地區安全形勢“更加糟糕的是中國政府所奉行的不干涉政策”，它試圖建構並維持一種“無害”的形象，不愿意和東道國的軍警開展行動層面的合作，而這一合作對於保護中國企業和人員通常至關重要。因此，中國極有必要支援私營安保公司參與中國海外安全保護。英國《金融時報》亞洲版主編戴維·皮林(davidpilling)也指出，組建、部署私營安保公司來維護中國的海外利益無疑是“上上之選”，這將打破中國面臨海外利益保護的兩難局面：既想保護海外利益又想在國際社會保持低調的印象。不干涉論是否能夠解釋中國海外安全治理的市場化趨勢?不干涉論導致安全市場化的觀點有其合理性。其實，它本質上和安全真空論相仿，捕捉到安全供給不足的一面。一些學者認為，不干涉政策減少了中國政府對海外企業和公民的安全供給。

這種供給上的短缺制造了一個“安全真空”，使得企業和公民有必要使用私營安保公司保護自身安全。這種觀點實際上由如下一系列相關的論述組成：(1)不干涉政策限制了中國方面的安全資源供給，不利於保護境外中資企業和公民；(2)在干涉政策不可選的情況下，境外中資企業和公民需要使用私營安保公司；(3)如果中國采取干涉政策，那么安全供給將會十分充裕，私營安保公司將沒有存在的必要。不干涉論的合理性卻頗值得商榷，它充其量只是問題的表象而已。

實際上，中國海外利益面臨的安保問題既不是不干涉政策引起的，也不是干涉就能解決的。第一個問題是不干涉政策是否限制了中國方面的安全供給?如果將安全供給理解為干涉意愿和干涉能力(軍事能力)相乘的結果，在干涉能力不變的情況下，干涉意愿的不足的確會限制安全供給。然而，對不干涉政策的理解不能只停留在中國政府在口頭上所宣稱的。換句話說，固守“不干涉”教條的說法，將阻礙做出正確的判斷。很多學者顯然對不干涉政策做了簡單化處理：干涉就是在需要時，派遣中國軍隊保護境外中資企業和公民。就其性質而言，學者們特別是西方學者認為這種干涉將是非法的。

詹姆斯敦基金會的丹尼爾·豪普特就指出，如果中國在類似蘇丹人質綁架事件中采用軍事手段，派遣特種部隊，中國外交基本政策將會受到沖擊。這種定義實際上把干涉簡化成了軍事干涉，而軍事干涉則被簡單地認定為非法的。干涉，就其本身而言，沒有是否合法的問題，其合法性取決於是否有相關的國際授權以及是否征得被干涉國的同意。

在利比亞撤僑中，中國軍方派遣軍機和艦只協助撤僑就是合法的。在實踐中，不干涉政策正得到越來越多靈活性的解釋，中國不反對在得到相關國際決議支援、相關國家許可時使用軍事力量進行干涉。2011年中國出動軍機和艦只撤退僑民，參與同年的湄公河四國聯合執法，2013年中國向馬里派遣由作戰部隊組成的警衛分隊，2014年中國向蘇丹派遣維和步兵營，這些“干涉”都很好地被中國、相關國家和國際社會所接受。由此可見，不干涉政策沒有妨礙中國在必要時的干涉，因而沒有限制安全供給。

第二個問題是干涉會增加安全供給嗎?不干涉既然沒有限制安全供給，干涉就不一定會增加安全供給。一個經常被援引的說法是，如果采取干涉政策，那么在人質被綁架時，中國就會派遣特種部隊進行人質解救行動，從而增大安全供給。實際上，這種說法從事實到推論都是錯誤的。首先，中國已經在派遣特種部隊為中國境外企業和公民提供保護。索馬里護航軍艦就有若干海軍特戰隊分隊執行隨艦護航和打擊海盜任務。其次，特種部隊的部署和使用，對於保護境外中資企業和公民來說，心理安慰效應大於實際效應。實際上，軍隊的部署和使用往往是一種戰略決策，不可能給予中國企業和公民想象中的“專屬”保護和日常保護。中國政府也不可能為企業在某一國的商業項目派遣一個特種兵分隊執勤站崗。中國即使改變不干涉政策，也不會隨意、隨便進行干涉。

第三個問題是干涉政策是否會降低私營安保公司存在的必要性。實際上，干涉不僅不會降低私營安保公司存在的必要性，反而會增大其存在的必要性。在干涉巴爾干半島、阿富汗和伊拉克的戰爭中，美國大量使用私營安保公司。在伊美軍最高時達到了l6萬人，而私營安保公司部署的數目卻遠超於此，達到了l8萬人。⑨辛格感嘆地說道：美國私營軍事部門在戰爭的卷入程度之深，堪比18世紀的雇傭兵戰爭。在索馬里海域，多國海軍的存在並沒有妨礙私營軍事安保部門開展業務。④可見，就國際經驗而言，干涉也沒有延緩私營安保公司代表的安全市場化的發展。就為數不多的中國案例而言，這一說法也難以成立，最直接的證據是中國商船在通行亞丁灣時既和海軍合作也和私營安保公司合作。

核心假設與分析框架

要回答海外安全市場化的趨勢，實質上在於回答企業和公民為何沒有依賴或者單純依賴政府，而是訴諸市場向私營安保公司購買安全服務。因此，從需求與供給的市場關係模型出發，我們可以構建一個基於供需關係的分析框架，提出解釋海外安全治理市場化的安全鴻溝視角(參見圖1）

從供需關係出發，海外安全市場化現象可以歸結為安全需求與安全供給之間出現了“安全鴻溝”，國家與國家之間的安全鴻溝越大，海外安全市場化的程度越高，這是本文所要研究的核心假設。具體來說，安全鴻溝視角包括以下三個要點。

一是一國企業和公民“走出去”戰略導致海外安全需求不斷擴大，“走出去”規模越大，程度越高，安全需求越大。“走出去”戰略帶來了公民、企業和國家的“脫鉤”，原本在國內安全體制庇護下的非獨立狀態的企業和公民以獨立的安全需求主體大量出現，海外安全需求急劇擴大。

二是以政府為中心的傳統治理機制面對新的形勢，難以提供充足的安全供給。在主權國家體系內，《聯合國憲章》等國際法的不干涉內政條款使得母國政府無法輕易運用軍事等安全資源在東道國為本國企業提供安全保障，除非簽訂有同盟條約或者其他基於主權平等原則基礎上的授權和同意。當東道國安全治理體系失敗而沒有能力為外來企業和公民提供安全保護時，安全供給就會急劇下降。這時，無論是母國政府和東道國政府都沒有能力滿足不斷擴大的安全需求，安全供給越低，安全需求與安全供給之間的鴻溝越大。

三是安全需求和供給之間的巨大差距即“安全鴻溝”，迫使公民、企業和政府尋求新的安全解決方案。私營安保公司作為一種具有諸多優勢的市場工具，順應了海外安全治理所面臨的形勢並得到了政府的支援，得以全面介入海外利益保護。

簡而言之，公共安全治理機制難以應對迅速擴大的海外安全治理需求，企業和公民只有訴諸市場向私營安保公司購買安全服務。誠然，本文的這種解釋和傳統的安全真空論有諸多的相似之處。它們都承認安全領域的供需關係推動了以私營安保公司為主要承載形式的安全私有化。

但是，傳統的安全真空論，包括中國學者談的較多的“不干涉論”，主要從國家行為體的角度看待問題，解釋的重點是國家對私營安保公司的使用，如美國在阿富汗和伊拉克等國對私營安保公司的大規模使用。當今的中國海外安全治理的市場化所指向的行為體並不是政府，而是一般的走出去的公民和企業。

這與西方國家以國家為主體的安全治理市場化顯著不同。這種實踐上的巨大不同，使得安全真空論並不能很好地解釋中國海外安全市場化。怎樣解釋中國的公民和企業甚至政府外交機構對私營安保公司的使用?這就需要上文提出的安全鴻溝論。本文所提出的安全鴻溝論，在吸收安全真空論的宏觀解釋優勢的同時，從公民和企業等次國家行為體的需求角度出發，通過分析它們所面臨的問題和所擁有的選擇，來闡釋它們選擇私營安保公司的動機。

至於另外兩種論點，它們的缺陷可能更為明顯。新公共管理思想同樣地聚焦於國家行為體層面，而且特別地指向西方發達國家。風險社會思想則顯著地缺乏解釋力。

中國海外安全治理市場化

為什么中國企業選擇私營安保公司提供安全保護?圍繞這一問題，本文選擇中國最早“走出去”進行投資的中石油和中國最大的航運企業中遠集團作為案例檢證對象。之所以選擇這兩家企業，主要基於三項選擇標準：

一是典型性。這兩個企業都是大型國有企業，在中國“走出去”以大型國企為龍頭的格局之下，能夠較好反映中國“走出去”企業所面臨的一些共性問題。

在這兩個企業活動和作業的地區，它們同時與東道國政府、母國政府和私營安保公司互動。為何在政府提供安全保護情況下，它們依舊需要向市場購買安全服務?這樣的強對比能夠增強案例的可信度。

二是可觀察性。中石油和中遠作為大型的上市企業，能夠及時地披露企業經營的狀況。特別是它們的企業經營人員經常性地在一些行業期刊(如《石油工程建設》等)發表文章，提供了大量一手材料，使本文能夠勾勒還原它們和私營安保公司互動的全過程。

三是可驗證性。在初步選定以這兩個企業為案例后，筆者對一些企業負責人和一些曾經和其有過業務關係的安保公司進行了訪談，獲得了一些資料和數據。這些資料使得本文能夠對這些企業所提供的說法進行核對比較，增強了案例的可信度。

(一)中石油在伊拉克

伊拉克的石油資源豐富，已經探明的儲量居世界第五。有些人估計伊拉克的石油儲量可以達到1000億桶。2008年，中石油和伊拉克政府簽署了《艾哈代布油田開發服務合同》。

2009年，中石油又和當地政府簽署了魯邁拉油田服務合同。2009年12月，在哈法亞油田服務合同的競爭中，中石油等公司組成的聯合體再次勝出。在奪得哈法亞油田合同后，中石油已經成為伊拉克最大的外國石油公司。伊拉克糟糕的安全形勢使得中石油將“安保的弦”繃得異常得緊。如何在伊拉克這樣一個極高風險的國家開展業務，更是成了一個極具挑戰性的任務。

截至目前，中石油較為順利地完成了這一任務：自2009年正式進入伊拉克以來，較少有中石油人員在伊拉克被綁架、襲擊、敲詐和勒索的事件發生，中石油很多公司都在伊拉克創下了安全生產的新紀錄。例如，中石油在伊拉克的艾哈代布項目部聲稱“兌現了不因恐怖事件造成中方人員傷亡的承諾”。甚至相比新來的中資企業，中石油在安全紀錄上也毫不遜色。

為何中石油能夠在伊拉克這樣一個極高風險的國家順利開展業務?就其基本規則而言，中石油在伊拉克有如下兩種選擇：第一，依靠政府，即依靠伊拉克政府的軍警安全力量或者中國政府緊急情況下提供的領事保護。第二，依靠市場，即通過市場渠道向私營安保公司等第三方安全機構購買安全服務。中石油在伊拉克業務的安全在很大程度上是由於系統地部署和使用私營安保公司。不容否認，中石油得到了伊拉克安全部門的大力支援。其中最具代表性的就是和伊拉克石油警察部門的合作。石油警察現歸伊拉克內政部管理(ministryofinterior)，是伊拉克為數不多具備行動能力的武裝力量之一。①不過，石油警察能否達成它的使命依然是一個未知數。自成立之初，這個部門就面臨著人手不足、缺乏訓練、裝備落后和士氣低落的問題。

據伊拉克石油警察指揮官哈米德·易卜拉欣(hamidibrahim)介紹說，伊拉克石油警察只能滿足70％的安全需求，為了更好地保護伊拉克的石油產業，至少還需要補充1．2萬名新警察。②這使得中石油對當地安全部門執行保護的能力一直持懷疑態度。

在安保方案商定的過程中，當地政府認為中石油應該將安保工作全部交由石油警察負責。但是，中石油方面則認為伊拉克的安全形勢極為復雜，石油警察可能無法對中石油進行有效的保護。這種質疑確實也在一定程度上得到了證實。中石油的一位負責人曾根據既往的案例歷數了石油警察的“不是”：“擔任安保工作的石油警察素質有待提高；石油警察普遍不會講英語，在溝通上存在障礙；訓練水平低，訓練強度不足，武裝護衛素質不強；石油警察執勤時存在空崗、睡崗現象；安保人員的武器槍支普遍缺乏保養，部分槍支不能自動上膛。”

因此，盡管接受石油警察參與油田安全管理，但中石油從一開始就反對伊拉克政府提出的將安保任務全部交給伊拉克石油警察的建議。此外，根據和伊拉克政府的協議，石油警察並不負責中方的營地安全和出行安全

僅僅依賴軍警，中國企業及其員工將在一些情況下不可避免地暴露在高風險環境下。可見，公共安全機制並不能滿足中石油的安全需求。在來自當地政府的公共安全供給不足和不可靠的情況下，一個安全需求和安全供給之間的巨大鴻溝就出現了。如何應對這種安全鴻溝?中石油果斷地訴諸市場，尋求私營安保公司的幫助。這種做法也得到了伊拉克政府的默認和支援。

有檔案指出，伊拉克政府允許中石油使用私營安保公司來加強自身安保，並承諾解決因之發生的安保費用。中石油在項目內圍聘請國內專業安保公司和伊拉克當地安保公司，構建了一個立體的安全防護體系。中石油在伊拉克的三大主要項目均體現了運用私營安保公司加強安全保護這一理念。

第一，艾哈代布項目。艾哈代布項目的安保力量既有伊拉克政府提供的石油警察，也有綠洲公司雇傭的私營安保公司。綠洲石油公司雇用了多家安保公司來維護自身安全，既有外國安保公司，也有當地安保公司，還有來自中國的安保公司。

第二，哈法亞油田項目。伊拉克安全部隊和石油警察負責該油田的安保工作。然而，由於該項目是合作項目，一些合作方人員來自西方國家，缺乏對伊拉克安保部隊的信任，在他們的要求下，中石油雇傭總部設在英國的厄里倪斯公司(erinys)保衛營地的內部安全。一家中國安保公司“北京冠安安防技術開發公司”也參與了該營地的安保工作。

第三，魯邁拉項目。魯邁拉油田是世界第三大油田，由中石油和bp公司合作開發。中石油旗下共有7家公司參與了該油田項目的建設和運營。大慶鉆探公司雇用了ta’azsecurity公司提供24小時的營地保護和出行保護。東方物探和橄欖安保(olivesecurity)公司簽訂了類似的合同。

寰球公司則將營地安保和出行保護分離，分別交由橄欖安保和寰球綜合安全公司負責(gis)。中石油工程建設公司則選擇了士瑞克保全公司(g4s)作為安保商，由它提供出行保護。

來自阿拉伯聯合酋長國的阿爾丹能源安保公司(ardanenergyservicesdmcc)通過和伊拉克本地的安保公司(bgs)的合作獲得了渤海鉆探的安保合同。該公司駐魯邁拉項目的經理文尼·麥卡勒姆說他為中石油在該地區的7家公司服務，在2011年11月到2012年12月的一年多時間里，為超過1000名客戶執行了出行保護任務。

安保公司的介入提供了一種獨立於伊拉克政府之外的安保手段，全面增強了企業的安保力量，平衡了企業的安全需求和安全供給。和安保公司的合作改善了中石油在該地區的安保狀況。2011年年初，哈法亞油田項目的安保人員利用當地群眾提供的情報，解除了安裝在卡哈拉橋下的75公斤炸藥，保障了必經該橋回營的中石油談判團隊的安全，①有效保障了中石油在當地的人員和財產安全，並經受住了伊拉克動盪局勢的考驗。

然而，並不是所有企業都能經受住類似的考驗。稍晚一些進入伊拉克市場的中國機械設備工程股份有限公司(簡稱中機集團)就是其中之一。2011年12月，中機集團和伊拉克電力部／火力發電項目公司簽署了伊拉克薩拉哈丁兩臺63萬千瓦電站項目的合同。2012年8月，中機集團正式開始建設這兩個項目。但是，項目建設缺乏完善的安保方案，而主要依賴當地政府的安全承諾。這一安全承諾在兌現時則遇到了極大的困難。

2014年，中機集團數千人受困伊拉克薩拉赫丁，一時難以脫困，引起了國內的高度關注，而同樣在伊拉克有著眾多人員和資產的中石油則安然無恙。這次事件給中機集團帶來了一次不小的打擊。有人士估計，該公司下半年的總承包業務收入損失10億元人民幣至2o億元人民幣。③而安保制勝的中石油下屬企業則聲稱：“在安保方面的輝煌成績恰恰可以成為公司在今後市場開發和項目運作的巨大優勢，從而將這種優勢轉化為市場優勢。

通過今後進一步努力和加快完善海外防恐安全體系建設，為國際業務發展和市場開發提供堅實的安全保障。”④結果的不同在於應對方式的不同：一個全盤依賴當地政府，一個謀求在當地政府之外的獨立安保解決方案。

伊拉克安保模式在中石油內部頗受重視，並得到了推廣。中石油編制的《集團公司2010年海外防恐安全和hse工作要點》檔案指出：在較高及以上風險國家由集團公司統一運作的項目，要推廣伊拉克項目的“大安保”原則。而中石油運用私營安保公司的做法更是受到了商務部等部門的高度認可。

負責中石油在當地安保管理工作的人員受邀參與了《境外中資企業機構和人員安全管理指南》的編寫工作，並在其中發揮了重要作用。一位知情者曾說：這本管理指南是對中石油安保經驗特別是在伊拉克等地安保經驗的復制。⑤而伊拉克安保模式成功的一個基本經驗就是在政府安保力量之外，利用市場引入專業化的安保力量。

(二)中遠在亞丁灣

近年來，索馬里海盜加劇了海運企業在海上維護自身安全的難度。以中國為例，1999年之前，中國船只在世界范圍內遭海盜襲擊事件年均只有大約4起。然而，在2008年，過往索馬里附近海域的中國船舶(600150,股吧)中，有20％受到海盜的襲擊。2009年以來，海盜更是數次劫持中國人質。2009年“德新海”輪被劫，為此，船東至少支付了300萬美元的贖金。不久，另外一艘中遠商船“富強”輪在索馬里附近海域三度遭到海盜襲擊，后在中國海軍護航直升機的掩護下終於成功脫險。

在早期，海運企業除了加入護航編隊和繞行好望角來說，沒有特別好的辦法對付海盜。加入護航編隊無疑是較為穩妥的一種解決方案。不過，亞丁灣附近商船眾多，護航需求極大，很多商船無法加入護航編隊。出於準時到達和避免違約的考慮，很多商船仍會選擇冒險繼續前行。

而且，隨著多國艦隊在索馬里附近海域持續不斷的壓力，索馬里海盜活動范圍不斷擴展。中國海上搜救中心給出的防范海盜資訊要求中國船只在離索馬里1000海里、離島嶼300海里以外航行。在如此巨大面積的洋域中進行護航無疑是一件極難完成的任務。2009年，美國中東地區指揮官的戴維·彼得雷烏斯(davidpetraeus)告訴美國國會，海運公司不應該指望海軍能夠保護它們免受海盜的襲擊，而是應該選擇雇用武裝人員來自求平安。

如果亞丁灣航線危險重重，繞行南部非洲的好望角也是一個可選項，世界航運巨頭馬士基就選擇更改了旗下部分油船的路線。不過，實踐中，這一選項因為耗時過長、成本較高而少有公司選擇。⑥澳大利亞進行的一項研究表明，在其他條件不變的情況下，繞行好望角的耗時比原來增加了74％，費用則增加了數百萬美元。①在這種情況下，通過支付數萬美元使用私營安保公司提供的武裝護衛安全通行亞丁灣變成了一種安全且經濟的方法(參見表1)。

因此，盡管多國海軍云集亞丁灣，相關國際組織也呼吁海運公司不要使用私營安保公司，許多受盡海盜折磨、對海軍心灰意懶的海運公司還是開始使用私營安保公司的武裝護衛通行亞丁灣.2008年，部分私營安保公司開始承接亞丁灣附近海域的護航任務。

短短數年內，該區域內的武裝護航就獲得了極大發展。海上安保產業協會的數據顯示，每月有1500艘通行索馬里海域的船只雇傭武裝護衛，安保支出總計高達5220萬美元。私營安保公司的介入提高了商船應對海盜襲擊的能力，降低了商船被襲擊和劫持的風險和成本。

2012年，聯合國索馬里問題小組在一份報告中指出，“船只雇傭私營的武裝保安公司增多，可能也是使海盜襲擊不能輕易得手的一個重要因素”。

允許船舶雇傭武裝護衛具有重要意義。荷蘭、印度和日本都有相似的規定，允許商船雇傭武裝護衛，印度也允許懸掛印度方便旗的船舶雇傭武裝護衛。①中國對於商船雇傭武裝護衛沒有明確的規定。但隨著索馬里海盜的活動范圍擴散到整個印度洋，一些學者提出應盡快組建專業的遠洋船舶護衛中心，為通過印度洋的船舶提供武裝護衛。②“德新海”號被劫持的經歷，給中國海上安保部門上了慘痛的一課，使其在很多方面都有所突破，如交通部公安局局長張玉勝曾一度表示“正在為船舶研制專用震爆、催淚彈等驅散性器械”，③更重要的是，海事局對懸掛中國國旗的船只雇傭武裝人員的做法不加干涉。

此時的中遠集團面臨著極為嚴峻的安保形勢。2010年11月18日，“樂從”輪在索馬里以東海域遭遇海盜襲擊。經過1個多小時的激戰，“樂從”輪終於擊退了海盜的襲擊。11月20日，中遠“泰安口”號貨船遭遇海盜襲擊，海盜成功登船，船員只好退入安全艙。1天后，中國護航艦艇抵達事發地點，特戰隊員登船解救了船員。

這兩起事件雖然都有驚無險，但中遠還是要面對如何保障船員和船只安全的嚴峻考驗：“武裝海盜對過往亞丁灣船舶的船員和家屬造成嚴重的心理陰影，有的船員甚至拒絕上該航線的船舶工作。”(這也是中遠雖然屢次自救成功，但堅決放棄以自救為主做法的一個重要原因。

中遠集團下屬的中遠航運(600428,股吧)股份有限公司(以下簡稱“中遠航運”)率先開始使用武裝安保人員。中遠航運在其所屬的“樂從”輪和“泰安口”輪遭遇海盜襲擊之后，立即召開了包括防海盜專題會在內的兩個專題會議，研究部署防海盜工作，決定“創新護航方式，尋求外部武裝保衛護航”。⑦中遠航運對使用武裝保安的效果非常有信心，認為通過尋求外部力量支援，加上公司的各項措施，防抗海盜工作一定能夠取得勝利。

同年，中遠航運正式開始雇傭武裝保安進行隨船護衛。2011年1月14日，“樂里”輪在印度洋遭遇海盜的襲擊。船員和隨行的武裝保安立刻反擊，成功擊退了海盜的襲擊。這一事件了也創造了中國公司利用武裝保安擊退武裝海盜並取得勝利的紀錄，為中遠集團全面推行雇傭武裝保安隨船護衛的做法提供了支援。

中遠航運的負責人曾經指出利用武裝保安為過往危險海域的船只護航，極大地緩解了中國船員的緊張心情，增強了擊退海盜襲擊的信心，取得了良好的效果。④2011年，僅中遠航運船隊就航經亞丁灣和西非等海盜襲擊高危區共計220艘次，其中163次聘請雇傭武裝保安人員護船。⑤武裝保安隨船護航被證明是一種有效地應對海盜襲擊的方式，贏得了中遠航運的青睞。

中遠航運的安保經驗更是受到了中遠集團整個系統的重視。在“中遠集團／中國遠洋(601919,股吧)2011年防海盜工作專題會議”上，中遠集團建議要重視利用武裝保安護航的方法。⑥在近年虧損較為嚴重的情況下，中遠集團依然決定“將花費1200萬美元保護其船舶免遭索馬里海盜襲擊”。實際上，這意味著中遠集團開始在整個系統內對使用武裝保安的允許，其所下屬的子公司很快就學會利用武裝保安的方式通行亞丁灣。

上海遠洋運輸公司(以下簡稱“上遠”)遵照中遠集團的防海盜部署，首先為3800teu以下(這一標準在2012年1o月后改為5000teu~)船舶雇傭武裝保安隨船護衛。2013年11月11日，上遠雇傭的武裝保安在紅海登上該公司的“珞巴河”輪，隨船武裝護 衛，順利通過了亞丁灣海域。2013年全年，上遠為72艘(次)船舶雇請武裝保安隨船護航。一家安保公司的負責人更是透露，自2011起，該公司已經承接了1500多起護航任務。在這個案例中，一方面是要求得到保護的航運企業，另一方面是疲於奔命愛莫能助的多國海軍和政府，安全需求和安全供給之間的鴻溝顯而易見。

就一般意義而言，出於節約成本的考慮，航運企業也許不愿選擇安保公司。但是，安全是一種真正的“剛性需求”，必須得到有效的供給，否則航運企業將承受巨大的風險。在政府供給無力的情形之下，航運企業必須尋求獨立的安全應對方案。私營安保公司的出現，正是對這一訴求的回應。中遠集團的案例反映了政府公共安全治理機制的諸多不足和弊端，展示了私營安保公司迅速介入和靈活執行多樣任務的能力。

盡管一些國際組織和國家表示了擔憂，但主要的國際組織和包括中國在內的大國政府樂見其成，④在事實上默許和支援了私營安保公司在索馬里附近海域開展業務。在索馬里海域，作為政治行動的護航行動和作為商業活動的護航行動並行不悖，一起維護了中國航運企業的安全，一位中國安保公司的負責人信心滿滿地說：隨著多國海軍護航行動的結束，私營安保公司最終將承擔起安全通航的全部責任。⑤

結論

海外安全治理的市場化不僅是中國外交中面臨的新課題，也是全球化時代世界各國面臨的共同問題。然而，已有的理論解釋存在著一個經驗案例上的問題，即無論是安全真空論、新自由主義還是風險社會理論，它們適用的對象要么是西方發達國家，要么是落后動盪的脆弱國家。這樣的解釋並不適用於中國這樣一個快速成長中的全球性大國。因此，安全鴻溝視角從市場供需關係模型出發，提出了中國海外安全市場化的一種理論解釋，它為中國海外領事保護和領事服務提供了一個新的理論視角，也開辟了中國外交轉型中如何吸納和整合民間資源服務中國海外安全需求的新空間，理應成為新時期中國特色大國外交的重要組成部分。

其實，近年來中國海外安全服務市場正迎來發展的良好時機，不僅國際安保公司普遍看漲中國海外安保市場，中國安保公司的參與熱情也在急劇高漲，將民間資源整合為中國外交資源有著雄厚的社會基礎。據斯德哥爾摩和平研究所的一份報告，西方安保公司正努力發展同中國客戶的關係。

中國的安保公司也甘示弱，在過去幾年間，大量的中國公司將業務目標對準了出國的富人、大型能源和基建企業。2012年，北京一家名為德威的安保公司和中石化簽訂了戰略合作伙伴協議，為其在境外的項目提供安保支援。在過去3年間，這家公司的安保雇員在巴基斯坦、也門、蘇丹、南蘇丹、尼日利亞、阿爾及利亞、沙特阿拉伯和利比亞8國為中國石化(600028,股吧)境外機構、項目派駐安保人員並提供安保服務。

為更好地服務境外的中資企業，這家公司還在境外設立了數家分公司。一家安保公司的負責人說：盡管實際的情形並不清楚，但有數百家中國安保公司聲稱自己有某種形式的海外業務。

私營安保公司對中國境外安保市場的熱情，其背后是巨大的經濟利潤。中國公民、企業和政府愿意使用私營安保公司，則反映了他們對安保公司的信任和支援。然而，私營安保公司的發展還面臨著諸多挑戰。山東一家安保集團的負責人曾指出，最大的難點是中國安保行業進軍海外市場缺乏相應的立法(主要是指槍支管理方面的法律問題)支援。④中國政府連續出臺的幾部指導性檔案都曾提出使用私營軍事安保公司來維護海外安全，但嚴厲的《槍支管理法》讓這些公司在實際從事該行業的時候難以著手。

因此大部分企業會選擇在法律較為寬鬆的東南亞地區和行動國注冊公司，來規避涉及槍支獲取和使用的風險。一位安保公司的負責人指出：“這是一個灰色地帶，(中國)政府不愿意約束我們，也不愿意為我們開展海外業務提供幫助和支援。”⑤因此，如何為私營安保公司參與中國海外安全治理體系提供法律和制度基礎，是擺在中國面前的一個緊迫問題。

當然，私營安保公司並非應對海外安全問題的萬靈藥。當極力推崇私營安保公司參與海外安全治理的同時，也要看到私營安保公司所“與生俱來”的兩個問題：一是“雇傭兵”的困擾。在中國海外安全治理的市場化的討論中，將安保公司視為“雇傭兵”的記者和學者比比皆是，有的是出於類比上的方便，更多的則是不明白私營安保公司和雇傭兵之間的區別。①雖然私營安保公司不是雇傭兵公司，但它的確會引起諸多類似雇傭兵問題的道德及法律關切。

以中國冶金科工集團公司和江西銅業(600362,股吧)股份有限公司在阿富汗擱淺的艾娜克銅礦為例，該項目在安保力量的部署和使用上一直深受困擾。一些國際組織抓住不放，要求中國公司公開包括安保力量部署和使用的合同條款。二是新安全分化。安全私有化意味著安全資源基於財富而非權威分配，將市場引入安全資源的分配，也必然會帶來安全上的分化。有學者認為，私營安保公司價格高昂，那些冒著風險進人危險地區的中國小商人和小企業將無法使用這些公司的服務；如此，對中國懷有惡意的組織將更易將矛頭對準那些因貧弱而雇不起安保公司的中國公民和企業。③現實中的安全貧富分化的確在發生，這將會傷害那些境外安全中的弱勢群體。在推進海外安全治理市場化的同時，中國政府如何妥善化解因市場化帶來的問題，也是中國外交轉型必須重視的重要課題。

文章來源：《世界經濟與政治》2015年10期