美智庫CSIS報告聚焦中國造船業 探討應對之策

川普籌備推行全球「對等關稅」的同時，美國貿易代表辦公室（USTR）正醞釀美國針對中國海事、物流、造船業採取一系列限制措施。該辦公室也考慮對任何中國船隻停靠美國港口徵收 150 萬美元費用，以減少美國對中國船隻供應產品的依賴，同時讓美國造船業沉寂半個世紀後復甦。 

3 月 11 日，美國戰略暨國際研究中心（CSIS）發布了題為《船舶戰爭：對抗中國的軍民兩用造船業版圖》（Ship Wars: Confronting China"s Dual-Use Shipbuilding Empire）的報告，聚焦 2000 年以來中國造船業的發展船以及美國在商業和軍用造船業之軍的水務差距。

此報告迎合了川普再次執政後的政策訴求。川普在 3 月初的國會聯席會議演說中提到，為了強化美國的國防工業基礎，他將重振美國造船業，包括商船和軍艦。為此，他宣佈白宮將成立一個新的「造船辦公室」，透過特別稅收優惠把這項產業帶回美國。 2 月，美國貿易代表辦公室認定，中國造船業相關行為損害了美國商業利益，提議對營運中國製造船舶的企業實施廣泛的懲罰措施。

美國國會也於 2024 年底推出了《美國船舶法案》（SHIPS for America Act）的提案，提議加大對美國造船廠的投資，同時增加對中國軍民兩用造船業的限制舉措，包括對中國擁有及懸掛有中國國旗的船隻進口貨物加徵關稅。這一屆國會正在推動增加條款，瞄準中國造船廠，以減少中國造船廠的訂單。該提案已經並獲得美國主要造船業團體、財團、行業專家及白宮國安顧問 Mike Waltz 等川普政府官員的支持。

CSIS 的報告認為，如果美國無法應對中國軍民兩用造船業生態系統帶來的挑戰，將對美國的經濟和國家安全帶來重大挑戰。國家安全方面，中國建設「藍水海軍」的雄心，正在重塑全球權力格局，有可能削弱美國在印太地區的影響力；經濟競爭力方面，中國出台的產業政策以及其在全 球造船業的主導地位，有可能持續削弱美國及其盟友的工業製造能力。

報告主要體現五面向：

1. 在過去二十年，中國透過戰略性產業政策的實施，在全球民用船舶製造業取得了領先地位。 2024 年其造船完工量佔世界市場的 50% 以上，遠超過韓國（約 20%）和日本（約 15%）。這一優勢仍在擴大，預計在未來十年內，中國將強化在全球造船市場中的主導地位。截至 2025 年 1 月，中國在 2033 年前的全球商船訂單中約佔 62%。其中，包括超過 80% 的新貨櫃船訂單和 30% 的液化天然氣運輸船訂單。如果這趨勢持續，未來幾年投入使用的全球商船艦隊中，絕大部分將由中國建造。

報告稱，自 2010 年以來，至少有 3 家美國造船廠關閉或暫停營運。根據美國海事管理局數據，美國造船業的薪資比私部門的平均薪資高出近 50%，但該行業的就業人數在 2008 年至 2022 年間減少了近 15%。如果美國繼續沿著這條路走下去，將喪失重要經濟機會，並讓美國造船業這個具有戰略意義的產業日益萎縮。

2. 中國造船業的優勢體現在其「軍民融合」（MCF）戰略，將其造船工業能力轉化為軍事力量，協助中國軍事現代化。主要造船企業如中國船舶工業集團（CSSC）及中國船舶重工集團（CSIC）既生產貨櫃船、油輪等民用船舶，也建造軍艦，包括 055 型驅逐艦、075 型兩棲攻擊艦及 003 號航空母艦「福建艦」。其中，CSSC 在 2024 年建造的商業船舶（按噸位計）數量，超過了自二戰結束以來美國造船業的總產量。

報告舉例，與將國防和商用業務部門分開的波音公司不同，中國船舶工業集團（CSSC）可以輕鬆地將其商用收入轉用於支援海軍生產。僅僅 30 年間，中國海軍從一支規模較小的區域性力量發展成為全球艦艇數量最多的海軍，甚至超越了美國海軍。截至 2022 年，解放軍海軍擁有一支包括 351 艘艦船的戰鬥艦隊，而美國海軍則有 294 艘。預計 2030 年中國海軍規模將達到 425 艘艦艇，而當時美國海軍的艦隊預計將維持在約 300 艘作戰艦艇的水平。

3. 透過「軍民融合」戰略，中國造船業整合了商業和軍事生產，使得中國海軍能夠利用商業合約獲得基礎設施、投資和智慧財產權。例如，外國公司透過合資企業、許可協議和直接採購，向中國的國防承包商提供關鍵的軍民兩用造船技術。這些「技術轉移」幫助中國海軍克服了船舶推進系統 (marine propulsion) 等領域的重要技術障礙。中國海軍規模的不斷擴大及其日益精進的技術水平，結合中國日益自信的姿態，對美國及其盟友在印太地區的軍事準備和威懾能力構成了重大挑戰。

4. 中國軍民兩用造船廠建造多數船舶（75%）被外國公司購買，為中國的海軍工業基礎注入了數十億美元的收入。其中包括美國的軍事盟友，如丹麥、法國、希臘、日本、韓國，以及其他軍工夥伴，如卡達、新加坡、瑞士等。

報告認為，外國公司的購買需求幫助中國降低了海軍現代化的成本，同時削弱了全球商業造船市場，導緻美國及其盟國的造船產業邊緣化。例如，曾經在造船業佔據主導地位的日韓正在失去市場份額，即使在液化天然氣（LNG）油輪等高端領域也是如此。隨著中國進軍造船業高價值市場，歐洲造船商也面臨日益激烈的競爭。美國的商船建造業幾乎被淘汰，其全球市佔率在 2024 年已降至僅 0.11%

為探討中國「軍民融合」戰略及其對中國軍事現代化的影響，報告將 2019 至 2024 年間保持活躍的 307 家中國造船廠按其與中國軍工生態系統的整合程度以及對美風險大小劃分為四個等級：

一級（非常高風險）：中國船舶工業集團（CSSC）擁有的船廠，也為中國海軍生產戰艦，主要有大連造船廠、廣州造船廠、江南造船集團和滬東中華造船集團。這些造船廠都是世界級的，在軍民兩用船舶生產方面都表現出色。報告稱，2019 年至 2023 年間，這四個船廠至少下水了 39 艘戰艦，總排水量超過 55 萬噸，相當於一支比整個英國皇家海軍還要龐大的艦隊。

二級（高風險）：CSSC 擁有的船廠，建造商用船舶，但與軍事項目、人員和國家資金機制保持緊密聯繫。 Tier-2 級的主要客戶主要來自法國和新加坡的航運公司，其他航運客戶來自德國和希臘。

三級（中度風險）：其他國營企業（非 CSSC）擁有的船廠，可被動員支援國家安全需求。在 Tier-3 船廠中，58% 的生產訂單來自外國公司，生產佔比明顯低於一級船廠（70% 左右）和 Tier-2 船廠（65% 左右）。日本是三級船廠船隻的重要外國買家。

四級（較低風險）：私營或外資擁有的船廠，一般不涉及軍事，但仍受中國監管。外國買家佔四級船廠生產的近 70%。

報告總結，儘管私營船廠的數量多（被調查的 307 家船廠中 74% 是私營企業），但它們的生產能力遠不及由國家支持的船廠。前三級的由國家支持的 81 家船廠承擔了大部分（超過 64%）的商用船舶生產。

市場需求方面，海外買家占主導地位。許多大訂單流向了由中國船舶工業集團（CSSC）擁有和營運的一級船廠。例如，在 2024 年，「滬東中華」與卡達能源公司簽訂了一項世界紀錄合同，價值近 60 億美元，計劃在 2031 年前建造 18 艘液化天然氣（LNG）運輸船。 2023 年，法國達飛集團) 與 CSSC 簽訂了一項價值近 30 億美元的合同，計劃建造 16 艘雙燃料貨櫃船，這也是當時中國船廠的最大單一造船訂單。這些船隻將在一級軍民兩用船廠建造。

報告舉例稱，2019 年至 2024 年間，外國公司僅從一級船廠購買了 304 艘船體，累計為中國造船廠帶來了數十億美元的收入，從而抵消中國軍事力量升級和擴展帶來的巨大成本。

在這 5 年間，一級船廠超過 72% 的商用產量被出口到外國買家。主要買家包括來自新加坡（美國印太防務夥伴）和瑞士（美國條約盟友）的公司，共佔一級出口的 34%，法國的公司佔 10%。報告特別注意到，在 2019 年至 2023 年期間，甚至兩家總部位於美國的公司，Pangaea 物流解決方案公司和 Seabulk 船隊管理公司，也從一級船廠採購了六體船。

5. 中國海軍造船企業從美國及其盟友的金融市場中獲益。

除了直接的訂單收入和技術轉移以外，中國海軍造船業也在進入外國資本市場。例如，CSSC 雖被美國列入與中國軍事相關的限制名單，並於 2020 年被當時的美國總統川普透過行政命令列入黑名單，但它透過其子公司中國船舶集團控股有限公司在多個證券市場成功上市，從而獲得了進入國際資本市場的機會。截至 2025 年 3 月，中國船舶集團控股有限公司仍透過主要的中國交易所交易基金（ETF）向美國投資者開放投資管道。這些 ETF 由全球領先的機構投資者管理，例如 BlackRock 和 Vanguard。

在 2004 年至 2015 年間，CSSC 和中國船舶重工集團有限公司（CSIC）的上市子公司透過在全球市場——包括對外國投資者開放的香港證券交易所——發行股票和債券，共募集了 223 億美元。

美國應對策略

CSIS 這份報告映射了 2025 年川普上台後中美的全面博弈有可能進入新的階段，造船業或港口安全將是美國專注的重點領域。

報告建議美國採取懲罰性舉措，削弱中國造船業的工業主導地位，幹擾「軍民融合」的努力，並對美國及其盟友的造船能力進行長期投資。具體措施包括：對中國擁有的船舶及在關鍵中國造船廠建造的船隻徵收有針對性的「停靠費」；限制中國船隻對某些關鍵美國貨物的運輸；切斷美國與直接支持中國海軍現代化的中國造船廠的金融和商業聯繫；加大對美國造船能力的長期投資；吸引外國投資進入美國造船業等。

分析認為，這種懲罰性措施也有可能增加航運成本，並使得美國原油進出口更昂貴。尤其在未解決俄烏衝突和國內通膨問題的情況下，美國付出的成本會更大。而且，川普針對日韓等盟友加徵關稅的舉措，也會幹擾美國聯合盟友重振造船業產能的能力。川普要振興美國的商業和軍事造船業，短期內不太可能實現。