劉紀鵬：國有股劃撥并非國資反哺社會的良方

一直以來，國資如何反哺社會都是各界關注的話題之一，而十八屆三中全會提出劃轉部分國有資本充實社會保障基金再次使得相關工作引起了社會的極大關注。事實上，國資劃撥社保的工作一直在推進，截止2014年末，國有股減持資金及股份撥入社保基金的數量占撥入資金總額的37%。而2015年5月，山東省率先將省直管國企30%的股權劃轉給省社保基金的舉動引發了社會的熱切關注與巨大爭議。利用國資反哺社會本無可厚非，但采用何種方式讓國資反哺社會，卻是改革所必須明確的前提性問題。

劃什么：應劃撥利潤而非股權

如果說劃撥國資反哺社會並無異議的話，在具體方式上究竟是采取劃股權還是劃利潤則一直存在很大爭議。筆者認為，相較於劃撥股權，劃撥利潤具有以下四方面的優勢，具體如下：

其一，劃轉利潤更能保證社保基金收益的穩定性。畢竟，二級市場的股價具有不確定性，在上市公司分紅普遍不多的情況下，也不能寄希望於分紅收益，社保基金作為保命錢，又何必去承受無謂的市場風險呢？2001年全國社會保障基金作為戰略投資者以每股4.2元的價格獲配3億股中石化，到了2002年禁售期屆滿時，中石化的股價卻只有3.4元，全國社保基金賬面虧損2.4億元。相反，如果事先規定國資委每年上繳的利潤總額，並相應的根據cpi等數據進行調整，反而可以保證旱澇保收，更好地實現充實社保基金的目的。

其二，劃撥利潤更能夠保證國資管理的一致性。社保基金一旦成為國企的較大股東，就會要求享有與其持股比例相應的投票權和表決權，進而要求派駐董事、參與國企重大的經營決策。可在現行體制下國資委才是國有企業出資人的唯一代表，統一管理的體制也是歷經多年改革后才實現的，社保基金直接持有上市國企的股權，極可能會使得多頭管理的舊體制歸位，而相應帶來的極可能是國企經營管理的低效和混亂。更何況，社保基金並無國企管理的經驗，又何必非與久經考驗的國資委“爭權奪利”呢？

其三，劃撥利潤更有利於資本市場的穩定。誠如上文所述，社保基金的保障屬性，因為其風險承受能力較弱，不能有大的損失。而社保基金作為機構投資者，旨在追求財務回報，穩定股市不是它要考慮的因素，其在適當的實際相機進行減持固然也無可厚非，但其本身的巨大規模又意味著社保基金的減持必將成為股市的不可承受之重。故而，在行情好的時候，社保基金的套現行為會演變成為砸市，而在行情不好的時候社保基金卻不能托市。從歷史上看，a股似乎擺脫不了國資劃撥社保的“魔咒”：2001年6月出臺《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，上證指數出現暴跌；2009年6月下發《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，上證指數在當年8月見頂。

其四，劃撥利潤更方便對社保基金的評價與監督。畢竟，劃撥股權無法明晰社保基金的責任，因為如果股權增值了，社保基金可能將功勞歸入己方，以彰顯自己經營有方；可如果反之出現貶值，社保基金就可能歸咎於劃撥的股權質地不好或者行政干預阻止其減持股份，導致經營虧損借以推卸自己的責任。相比較下，如果劃撥現金的話，資本增值多少一目了然，社保基金的貢獻和責任自然能夠得到明確體現。

但應注意的是，劃撥利潤給社保也應注意兩個問題：其一，在設定紅利上繳和留存再投資的份額時，應堅持“效率優先，兼顧公平”，留存足夠的利潤給國企擴大再生產，提升競爭力。也只有把蛋糕做大了，國企才能拿出更多的錢支援社保。因此，絕不能只顧眼前，竭澤而漁，讓國企背負了過重的負擔。其二，國資委應有權對劃撥的資金進行監督和審計。一方面，目前全國社保基金的資金由財政部進行審計監督，可在全國社保基金理事會的主要領導基本都是財政部原領導的情況下，財政部很難保證監管中的公平公正。另一方面，作為國企管理部門的國資委當然有權了解國企上繳利潤的去向和用途，其作為外部人也更有動力做好監督管理工作。

劃給誰：劃撥對象應為基本養老保險基金

筆者在仔細研究全國社會保障基金的屬性后發現，如果從國資反哺社會的目的出發，國有資本劃撥的對象更應該是基本養老基金，而非再保險性質的全國社保基金。全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，專門用於人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。它與基本養老保險的性質和用途有很大不同。全國社會保障基金無需當期支付，類似於再保險的性質，為應急所用，社保基金自2000年成立至今也確實從未發生過任何一筆支付。相反，養老保險等社會保險基金則需要當期支付，也就意味著其面臨的虧空問題更為緊迫，現實中2015年養老保險基金缺口將達到3000億。全國社保基金盆滿缽滿卻一直要錢要糧，而基本養老保險基金虧空較大卻不予劃撥，細究之下多少有些不合情理。更重要的是，社保基金在一直伸手要錢的情況下，卻無法回答其規模的合理界限在哪里，長此以往，全國社保基金豈不是成了無底洞，國有資產這塊唐僧肉又要被分到什么時候去？因此，國企反哺社會下一步工作的重點應該是充實養老保險基金並促進其保值增值。然而，當前中國資劃撥養老保險基金還有一定的現實困難，為了使得劃撥工作更為順利的推進，筆者有以下兩點改革建議：

一是加快養老保險基金全國統籌的步伐。不同於全國統籌的全國社保基金，目前養老保險基金還處於“本省財產養本省人員”的地方統籌階段，而無論中央國企抑或地方國企均是全民所有的資產，將全民所有財產劃撥給省級統籌的養老保險基金或會引發理論爭議。為了劃撥工作的順利推進，應加快養老保險金全國統籌工作的推進，更何況，現有的地方統籌局面本就存在諸多弊端，改革可謂迫在眉睫。值得一提的是，此次山東省將國有股劃撥給本省社保基金的做法卻並未引起該方面的爭議，如此“雙重標準”不禁讓人深思。

二是加快基本養老保險基金商業化運作的進程。囿於制度限制，目前基本養老保險只能投資於銀行貸款、國債等固定收益類產品，投資回報率只有2%左右，這使得了養老保險基金陷入了“兩難境地”：養老保險基金一方面缺口巨大，另一方面投資渠道狹窄、缺乏增值空間。應該認識到，養老保險基金的資金安全固然重要，但養老保險基金的保值增值同樣重要。所以應加快推進基本養老保險基金的商業化運作，適當增加高收益品種的投資比重。

歷經數十年的發展壯大，中國的國有企業已經成為社會及經濟發展過程中的一支重要力量。作為全民所有財產，國企承擔相應的社會責任，對社會進行反哺，固然正當合理，但切莫因為改革目標的合理性就忽視了改革的方式與方法，否則不僅不能達到全民共用國企改革紅利的目的，反而會產生巨大的腐敗溫床，影響國企的發展壯大。只有謹慎小心的推進改革，才能真正實現國企發展的全民共贏。

（劉紀鵬教授系中國政法大學資本研究中心主任、博士生導師，中國企業改革與發展研究會副會長；林蔚然系中國政法大學碩士研究生）