公開的國有企業改革似乎不太可能

卡內基國際和平基金會研究副院長 包道格（Douglas H. Paal）

　　北京已經宣布，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議於11月9日至12日召開。這是繼2012年11月選舉七位政治局常委的一中全會和2013年3月選舉未來五年內為本屆常委會服務的政府關鍵部門領導人的二中全會以后的又一次重要會議。因此，在經過了第一年的人事更迭和內部協調以后，三中全會將遵循近期的慣例，貫徹落實習近平主席和李克強總理新政府所制訂的各項措施。

　　習近平與中國新政府國務院日前鄭重宣布，本次會議將向世人展示黨中央“在某些重大問題上全面深化改革”的決心。與本次全會籌備過程有關的早期口號和分析表明，中共可能會全面深化經濟、政治和社會領域的改革。

　　中國共產黨對其未來公開表示擔憂，不過黨中央已經決定加強內部紀律，嚴厲打擊腐敗風氣，以此作為實現自我救贖的途徑。雖然有時候措辭雷同，但這並不是向毛澤東主義的激進轉向。不過這也清楚表明，中共還沒有準備認真考慮要制訂一條更為開明的路線，或者要從根本上改變其治國的本質。

　　許多內部和外部批評人士都主張加以改革的政治和社會政策之一就是戶口制度，或者說是戶籍登記制度。雖然評估數據結果差異巨大，但仍有數以百萬計來自中國落后農村地區的外來務工人員以非正式職工的身份居留在城市中，並過著二等公民的生活。他們無權登記為城市居民，並因此被公立學校和社會安全保障網絡拒之門外。身為社會底層的弱勢群體，他們必須加倍努力工作，盡可能地省吃儉用，他們是經濟變革之風面前最不堪一擊的脆弱群體。李克強總理一再地表達要擴大城鎮化的愿望，這很可能是三中全會的主要議題，並有可能會為那些愿意賣掉土地成為城里人的外來務工人員和農民提供新居。

　　盡管其處境明顯不公，但是這些外來務工人員仍有可能會再度淪為改變現狀的高昂成本的犧牲品。使他們獲得城市居民身份會令財政支出大大增加，使得原本已捉襟見肘的地方政府在提供教育和社會服務時更顯拮據，同時還會增加經濟環境收縮的風險。此外，戶籍制度是由公安機關維系的，其領導人選在本屆黨代表大會中變化不大，因此傾向於保守行事。

　　在擔任黨和政府關鍵職位者身上可以找到三中全會改革前景的一項重要指標，它預示著在金融領域會進行有限度的改革。習近平和李克強用盡千方百計，與其前任經過多次政治上的討價還價才踏上權力的頂峰。妥協的結果是，中共中央政治局常委七人中有五人因為年齡限制而在任任期不能超過五年。他們中有一兩個人傾向於進行更大手筆的改革，但其他人並不這么想。

　　雖然在前領導人胡錦濤執政后期“共識”就因常常等同於“優柔寡斷”而有了貶義，但它仍然是進行決策時的優先選擇。毫無疑問，如果習近平和李克強當真有改革議程的話，那就很有可能在2017年十九大的下一次常委改組以后才會全面貫徹落實；到了那時候他們就有了一份清白的候選人名單，可以在最高決策機構安排他們自己的人了。

　　如果這一分析正確，最有可能提上改革議事日程的是金融部門的改革，這是被歷任改革者們放到最突出位置的一個部門。放開利率管制、深化金融市場的改革、規範非正式銀行部門、引入競爭機制等都是明智之舉，是實現長期資本項目可兌換以及提高銀行業效率的步驟—雖非全部步驟但卻是重要的步驟。這可能會為外國金融公司更深入地參與中國經濟提供良機，但具體細節問題仍有待觀察。

　　應該降低對價格的監管力度，以便更好地把握成本並在確定價格時考慮到環境的影響，這點也是顯而易見的。因此對能源、電力和水的使用需要進行更加仔細的斟酌，並使其稀缺性在價格計費中體現出來。外國公司進入這些領域的機會也可能會逐漸增多。

　　財政改革勢在必行，以使眾多的省份與直轄市擁有更為穩健的基礎。當局剛剛完成全國范圍內的債務審計工作，早期報告顯示，未清償的地方債務金額為14萬億人民幣。領導者已經確定國內生產總值增長目標需要達到7%-7.5%，以便維持用來清償債務所需的財稅收入，但是新增財稅收入及減少無資金支援委派的問題有可能會在三中全會上水落石出。

　　許多觀察人士推斷，國有企業（SOE’s）將成為改革所針對的目標。正如前總理朱镕基在上世紀90年代末期關閉了大量虧損的國有企業那樣，雖有陣痛卻終獲成功。

　　公開的國有企業改革似乎不太可能，其原因有二：首先是現在的國有企業是賺錢的，對體系的財政健康貢獻程度雖小但卻十分重要，這一點不同於20世紀90年代；第二是意識形態，因為黨內的保守派認為，“社會主義”國家必須至少擁有一些“生產工具”。盡管許多國有企業都具有寡頭賣主壟斷特征，盡管高層領導人的“太子黨”子女從這些國有企業中獲得的收益與其付出不成比例的事實令人反感，但是國有企業背后的既得利益者顯得太強大了，現在根本無法從正面對其下手。

　　可能取得的一個結果就是，當前領導層中的財政部門改革者努力尋求采用間接手段削弱國有企業和國家指令性經濟特征的主導地位，以便建立更具競爭力的環境。如果能在逐步放開利率問題上達成共識，就有可能迫使國有企業提高效率和競爭力。如果政策鼓勵私營部門競爭對手的崛起，鼓勵將全國性的國有企業拆分為地方性的國有企業，就有可能使中國從中獲取最終擺脫中等收入陷阱的回報，而這一陷阱已經阻礙了其他許多國家的發展。

　　但是顯而易見，既得利益者會認識到這些對其做生意方式本質構成潛在挑戰的措施，並為此進行了激烈的反對。未來幾個月內這可能是更有趣的政策領域之一，且讓我們拭目以待。

　　另一個則是新近成立的上海綜合保稅區。在期望上海綜合保稅區會給外商投資帶來什么樣影響的問題上，考慮到“國民待遇”和資本自由流動已經成為街談巷議的話題，因此權威人士看法不一。綜合保稅區是迫使國內競爭者強化競爭提高效率的一種合理方式，抑或只是出於政治原因而丟給上海有關部門的一塊骨頭？現在正在就綜合保稅區的規則進行著充分的討論，其結果可能有助於對當前領導層內相應利益集團的各自優勢做出判斷。外國企業應該仔細考察這一領域，以便對潛在的機會加以評估。

　　（注：作者包道格為卡內基和平基金會研究院副院長，格曾任摩根大通國際副總裁，並作為美國非官方代表出任美國在台灣協會台北辦事處處長。本文最初發表於《亞太政策簡報》。文章中文版來源：FT中文網）