馬蔡琛：大國財政視野中的現代預算制度改革

和訊網訊息 2016年1月31日，由華夏新供給經濟學研究院、中國新供給經濟學50人論壇、中國養老金融50人論壇主辦的“中國新供給經濟學50人論壇2016年年會”在鄭州隆重召開，本次年會的主題為“著力供給側改革 引領十三五新發展”。和訊網作為特邀媒體全程直播。

南開大學經濟學院教授、博士生導師馬蔡琛從收、支、平、管四方面剖析了大國財政視野中的現代預算制度改革。馬蔡琛稱財政是國家治理的基礎，財政預算支出需要加強控制，但是要注重控制的成本效益分析，三公經費比較人均更合理，新預演算法取消復式預算未必是進步。年度預算平衡準則不能輕言放棄，尤其是政府的運行性支出不允許出現赤字。馬蔡琛強調，對於中央和省級預算允許采用跨年度，對市縣鄉三級談不上跨年度，必須堅持年度平衡。至少按照新加坡經驗做到任期內平衡，當四年市長個別年份出了赤字可以，但是退任這四年預算必須平衡，不能給下一任留下赤字包袱，否則就會走到赤字財政上。

以下為演講實錄：

馬蔡琛：各位領導，各位專家，大家中午好。非常感謝主辦方給我這樣一個機會來向大家交流學習。參加這個會議非常惶恐，在座的各位很多是我的老師，也是我的前輩，尤其在河南這個地方，應該說無數前輩名人在這里留下過足跡，做過很多非常精辟的演講。兩千多年前孔子就在河南周口講了三年，從最終效果看可能講的不太好，所以，留下了孔子在陳絕糧的故事。

我是研究財政問題的，市級財政問題支出績效是非常重要的。我本人研究財政問題，就財政來說更多的是研究預算問題，這些年來我也越來越想到納蘭有一句話，“人生若只如初見”，對預算越來越多的有如初見的感覺。財政學簡單的也可以說是門藝術，有四門功課，講究收、支、平、管，我們也想循著這個思路簡單的做一個匯報。

就財政收入而言，稅制的演化和文明的演化之間呈現大致五種規律，早期農業社會的時候，那個時候因為生產力水平比較低，我們只能是原始的人頭稅、土地稅，工業革命的時候隨著社會化大生產的分工越來越明確，我們就產生了現代間接稅，以增值稅為代表的。我們整個財政收入的集聚體系是基於工業革命下以流轉稅為主的收入結構，自30多年前提出第三次浪潮以來我們進入了后工業化時代，在后工業化時代各種收入的汲取方式發生了很多變化，傳統的流轉環節越來越不清晰，這個時候我們就只能轉到一種以所得稅為代表的現代直接稅的體系，但是這是一個很漫長的過程，實際上我們整個財政問題的反映就在於我們依托的是一個二次產業革命時期的稅制，但我們面對的是一個包括互聯網金融等等，是一個后工業革命時代的產業結構，內生的就產生了一種不匹配。我們雖然提出建立雙主體的結構，2015年1-11月份的稅收收入的統計，所得稅的占比只有30%左右，應該是遠遠低於所得稅成為一個主體稅種的預期值。

今天很多專家講的都是金融問題，我想起20多年前小平同志曾經說過金融是現代經濟的核心，今天我們又提出財政是國家治理的基礎，這樣就構成了一副對聯，上聯是金融是現代經濟的核心，下聯是財政是國家治理的基礎，橫披應該叫“中原突圍”，70年前我們就是在這個地方通過中原突圍取得了中國人民解放戰爭的勝利，今天也同樣有信心，通過財政金融的雙突圍取得中國改革開放的成功。

今天有一個題目叫大國財政，像中國這種單一制大國世界上並不多，單一制更多的是一個總分公司的構架，而聯邦制是一個母子公司的構架，我們在國家治理結構上國際經驗對我們的借鑒意義比較小，西方的所謂國家治理的這套模式產生在歐洲，而歐洲大多是小國，小國經驗是不適合大國。大約兩千年前司馬遷就曾經說過，“…何言兵法”。這個值得我們思考。

關於預算支出我個人認為有一個兩步走的理論假說，我們現在認為對於三公經費也好，對於各部門的支出也好我們提出加強控制，加強控制是沒有問題的，但是我們更要注意它的績效，這里面有一個誤區，我們誤以為通過加強控制最終能提升績效，實際控制與績效之間是一個魚和熊掌的關係，往往要想提高績效是以放松控制為前提的，換句話說，加強控制是有成本的。控制往往以喪失績效為代價。所以，我們不能單純認為加強對資金的管控就能提高績效，當然我們現階段是需要加強控制，但是要注重控制的成本效益分析。

關於三公經費的問題我們只說一點，排行榜這幾年都是這個情況，國家稅務總局和海關總署一直排名在全國前兩位，但是這里有一個問題，國家稅務總局是全國垂管的，它是40多萬人，海關總署也是全國垂管的，40多萬人三公經費全國第一是理所當然的，但是這么多年不管專家也好，媒體也好，從來沒有人說過我們算算各部門的人均三公經費，我覺得人均三公經費才是有可比性的，為什么不說呢？我也不多說了。

支出里去年通過的《中華人民共和國預演算法》修正案里有一句話，第28點說明叫刪去第26條。26條就是復式預算的問題，也就是新預演算法中取消了復式預算的管理模式，這是新預演算法瑕不掩瑜，也是白璧微瑕的地方，把政府的經常性預算也就是人吃馬喂的運行性成本和建設性預算分離開來，這樣我們就更容易的看到我們一年十幾萬億的財政支出有多少是用於政府的運行費，有多少是修橋補路做工程，而這恰恰是老百姓(603883,股吧)也好，經濟分析也好，最重要的一個。我們降的是運行成本，但是我們把復式預算的模式取消以后，我們把政府的運行成本和修橋補路打包在一起說，這未必是一個進步，這可能是我個人的一點思考。

收支說過了，說平，這個工作到現在兩年多，這是唯一的一個沒有名詞解釋的概念，從來沒有一個官方的說法什么叫跨年度預算平衡機制，我后來寫了一個方案，包括我們最近做的中國財政學會的一個課題我們定的思路叫引蛇出洞，沒有人界定我就界定一個，然后你可以說我說得不對，那你出來告訴我標準答案是什么。跨年度預算平衡機制希望以經濟周期代替年度平衡，實現反周期財政政策，但有一個問題，既然想再一個周期內平衡你的假設前提就是一個經濟的周期是正分布對稱，現實中往往和股市一樣，很漫長的經濟衰退以后迎來經濟繁榮，是非對稱性的。美國上世紀50年代采用標準的周期性預算平衡準則結果導致長達到多數年的艾森豪威爾工程。另外，道德風險，每一任都會說他是經濟衰退，最後就會導致赤字財政。所以，年度預算平衡準則不能輕言放棄，尤其對政府的運行性支出是不允許出現赤字的。

從發展來看，從橫向上需要重回復式預算。運行經常性預算一定要堅持年度平衡，不能靠舉債來維持運行，對政府投資性預算允許考慮跨年度預算平衡，因為有一些大的工程項目。縱向看，在各地之間不能籠統的說都要實行跨年度預算平衡機制，對於中央和省級預算允許采用跨年度，對市縣鄉三級談不上跨年度，必須堅持年度平衡。至少按照新加坡經驗做到任期內平衡，當四年市長個別年份出了赤字可以，但是退任這四年預算必須平衡，不能給下一任留下赤字包袱，否則我們就會走到赤字財政上。

農業社會是量入為出。工業革命以后，社會生產力高度發展，這種情況下還是能取得多少收入就用於多少支出就會出現政府的規模不適當，這個時候我們會出現以支定收的原則，從而明確政府和市場的邊界。

最後兩句話講一下河南方略，劍輝院長給我留的命題，叫座經驗是值得我們借鑒的，有很多亮點，時間關係不展開。

兩年多以前，我在新供給經濟學50人論壇成立的時候做過一個發言，最後一句話是祝福中國政府預算改革的未來，兩年多過去了，世事已經滄海桑田，相信在座的諸位都感同身受，今天我想說的也是這么一句話，祝福中國政府預算改革的未來。謝謝大家。