經濟重建與社會改革歷史性互動的樣本

中國城鄉二元結構的矛盾真的已積重難返了嗎？成都的城鄉統籌試驗讓人看到了希望。

一份由經濟學家厲以寧和諾貝爾經濟學獎獲得者蒙代爾領銜推出、標題為“成都城市化模式案例”的研究報告認定，成都城鄉統籌改革已基本獲得成功，成為“中國新型城市化道路的引領城市”。而清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼在對成都的城鄉統籌進行考察后認為，困擾我國30年改革的“三農問題”，在成都找到了“路和橋”。

都江堰市統籌城鄉發展模式是“成都城市化模式”的樣本之一。

然而，成都精心設計的這個改革先行試點區，在“5.12”汶川地震中卻遭受巨大破壞，城鄉住房毀損24萬戶，3091人罹難，50萬受災群眾分布在數百個臨時安置點內。當地政府的社會治理能力受到嚴峻考驗。

這使得震后的兩年間都江堰市的城市建設都是圍繞著災后重建展開。最新數據表明，該市城區260萬平方米安居住房和143個居民自建點，已接近完成；農村 6萬余戶農房重建完工率達98.2％，40萬村民基本得到安置。2010年底，都江堰項目總投資預計達378億元，竣工率95%，居四川省重災區（市）縣前列，率先完成中央“三年目標任務兩年基本完成”目標。

“地震以極端的方式，檢驗了我們的城鄉統籌發展成果。”成都市市長助理、都江堰市委書記劉俊林接受本報記者采訪時稱，震前城鄉統籌所架構的經濟、社會和政治基礎，經受了極端的檢驗，但在災后重建中，都江堰市干群之間形成了一種前所未有的信用關系，這給深化統籌城鄉實踐以巨大推動力。

至此，災后重建與城鄉統籌改革，在都江堰市形成了某種歷史性互動。

成都模式不是學院派思路

本世紀初，成都的城市化推進和全國情況一樣，對農民土地征用采取貨幣化補償，造成多達30萬的“三無”（務農無地、上班無崗、低保無份）農民群體。城鄉二元矛盾的突出，迫使成都苦尋制度改良之方。

2003年3月，成都推出加快城市化進程局部試點，推進“三個集中”，即工業向集中發展區集中、農民向城鎮集中、土地向規模經營集中，試圖以工業化、城鎮化帶動農業現代化，從根本上解決“三農”問題。

當年10月11日至14日，黨的十六屆中央委員會第三次會議召開，胡錦濤總書記發表科學發展觀重要講話，提出統籌城鄉、統籌經濟社會、統籌區域和統籌人與自然和諧發展等“五個統籌”治國思路；成都據此指引，一周后即10月22日，開會宣布啟動城鄉統籌改革，推進城鄉一體化進程，并計劃依靠市縣兩級財政用10年時間解決高達40億元的農民社保問題。

“你要搞三個集中，不把遺留問題解決，怎么讓群眾相信你。” 劉俊林稱，2003年成都推出的城鄉統籌，首在取信于民。政府的做法是，將把分散的權利集合起來，真金白銀補償民眾，“實踐一下，看看發展成果由人民共享，究竟能推進到何種程度。”

劉俊林2003年11月任都江堰市代理市長、2004年2月任都江堰市市長，2006年3月任都江堰市委書記。和成都方面的情況一樣，1991年到2003年12年間，都江堰以大規模征地推進城市化，拆遷農民四萬多人，占全市農民人口近10%，這使得該市形成人數逾萬的農民棚戶區，四萬農民的土地遺留問題也沒有得到徹底解決。

“貫徹成都市委統籌城鄉思路，我是堅定不移的。”劉俊林稱，面對當時的實際困難和問題，都江堰市政府決定自我約束，集中財力，集中支付，以求全面解決農民征地拆遷遺留問題。

表面上看，都江堰拆遷遺留問題和開發商資金不到位有關。企業拿到土地，但錢沒給夠，有了土地證也進不了場，和農民形成對峙。對峙導致土地閑置，反過來又拖延對農民的款項支付，導致矛盾發生。

更進一步看，矛盾和村組織的不當作為高度相關。為了招商，村集體設置很低的門檻，結果引來大批缺乏實力、試圖借土地開發“借力打力”的開發商，最后矛盾集中上交市里。

在此背景下，都江堰市政府取消鄉鎮土地出讓權力，清理回收閑置土地。2004年都江堰集中三件事情：一是財政集中支付，二是土地集中經營、統征統供，三是農民集中安置；到了2007年，清理回收閑置土地幾千畝。

劉俊林稱，對農民而言，土地具有社會保障功能，要有效處理城市化遺留問題，進城務工和脫離土地的農民，必須獲得一定程度的養老、失業、醫療等保障。

為此，2004年到2007年，都江堰財政先后支出十多億，采用分期買單的方式，為12年間失地農民全部建立了社保；同時，按照每人35平方米住房、1平方米公共建筑、8平方米商業鋪面標準，政府一次性無償給予農民人均44平方米的補償，尤其是人均8平方米商鋪，三口之家就是24平方米，基本可以解決失地農民的謀生問題，其補償標準為西部之最。

土地產權改革先行

一般而言，政府以讓利補償為基本手段的“自費改革”，畢竟難以持久，尤其是在兩個大的外部約束條件沒有變化的情況下：一個是戶籍制度，一個是現有的財稅制度。

“土地產權成了進一步深化改革的關鍵點。”周其仁(博客)分析，村莊整治過程中，更高價值被發現出來：經由宅基地和其他農村建設用地整治節約出來的建設用地指標，通過“城鄉建設用地增減掛鉤”項目，可置換到遠高于“占補平衡費”的收入。據其統計分析，2006-2008年間，成都實施了15個掛鉤項目，節約出來的農村集體建設用地指標，每畝平均收入達15萬元。

有鑒于此，農村土地產權改革，成了成都市“城鄉一體化”綜合改革試驗的核心部分。

2007年6月7日，國務院批準成都設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，成都確定都江堰市、雙流縣、溫江區、大邑縣這4個區（市）縣為綜合試點改革區，其中農村產權改革先行先試選點敲定都江堰，都江堰則選擇柳街鎮鶴鳴村。

2008年2月21日，都江堰市召開全市動員暨培訓大會，正式啟動該項改革；4月8日，鶴鳴村8組61戶村民與國土部門簽訂第一個耕保合同，并領取耕保基金；4月30日，鶴鳴村572戶農戶確權頒證工作全面完成，成為第一個完成確權頒證的村。

柳街鎮鶴鳴村村長余躍告訴本報記者，該村作為成都市農村土地和房屋產權制度改革的“點中點”，最初曾被要求“封閉運作”，不宣傳，不對外交流，其原因在于這項改革“刺”太多。

余躍回顧，2008年5月8日得到通知，5月12日下午3點半在柳街鎮召開農村產權制度改革工作現場會，屆時成都市所有領導，各區市縣和相關部門負責人將參加會議。會議將宣布鶴鳴經驗拓展至柳街全鎮，為成都全市推進以產權制度改革為核心的城鄉統籌做準備。

就在成都市主要領導即將出發之際，“5·12”特大地震發生。成都市干部群眾迅速投入到抗震救災中去。

不過，改革還是展開了。地震后30天，國土資源部于6月11日出臺“119號文件”， 同意四川“啟動用地審批綠色通道，實行特殊供地政策”，不久通知下來，產權會馬上要開，因為“時機比震前更成熟”；震后40天即6月22日，成都市農村產權制度改革試點工作現場會在柳街鎮召開。

表面上看，會議選擇此時召開，似乎與災后重建“跑題”，但在成都的決策盤子里，正是地震造成的現實壓力，才使得以產權改革為核心的城鄉統籌，有了自我證明的余地。

災后重建提速城鄉統籌

地震后僅一個月，都江堰就拿出了災后重建總體規劃。這個規劃著眼的城鄉統籌早在2004年已部分實施，這使得地震后的相關規劃更具有國際理念。

劉俊林稱，都江堰市長期推進的“三個集中”也發揮作用，震前城鄉統籌修建的農民集中區，房屋基本沒有受損；2004年以來建成的31所標準化學校，也全部完好，統籌城鄉發展成果贏得了群眾的信賴。

劉俊林舉例，玉堂鎮集中安置點建設過程中，他曾到現場，農民群眾對政府部門有意見，并揚言要到法院告政府；“5·12”地震后，玉堂鎮安置點完好無損，農民聯名致信政府，表示感謝。

“災后重建資金缺口則對具體政策的出臺形成倒逼態勢。”都江堰市村鎮建設局張習平科長告訴記者，嚴峻的震后安居形勢，國家有關部門對災區用地政策給予了支持，令以產權改革為核心的城鄉統籌得以提速。

張習平披露，震后兩個月，僅1/10人口住進過渡板房，17萬人混居帳篷，時值盛夏，篷內溫度高達40度。這種情形下，政府不惜一切代價“決戰八一”，儲備的幾千畝地全部用來建板房，2008年7月30日建成板房99797間，解決了“帳篷危機”。

然而，板房畢竟也只是用于過渡居住。由于用完了儲備用地，為了建造永久性安置點，政府不得不拆幾千畝，涉及居民幾千戶，中央此時緊急投放特殊土地指標。

2008年6月11日，國土資源部出臺“119號文件”，啟動用地審批綠色通道，允許四川突破土地指標流轉行政區域限制，采取特殊供地政策；隨后，國務院推出《汶川地震災后恢復重建總體規劃》和10個專項規劃，要求災區規劃做到全域全程，覆蓋城鄉，全面肯定了成都推進多年的城鄉一體改革路徑。

土地指標有了，但決策者很快發現，資金缺口成了成都災后重建的關鍵因素。按照都江堰的既定措施，一是通過地方融資，給農民建房提供基建配套，二是給予戶均2萬元的財政補貼，但農民建房資金平均在10萬元左右，按照中央要求，永久性安置點建成時間不能拖過兩年，這就需要另尋路徑。

“以城補鄉”的實踐

“安居和樂業之間，有一個量的臨界點。”周其仁稱，人均30平方米的宅基地，可以確保農民的居住權。事實上，由于川西林盤的特色，農村人均建設用地面積154平方米，其中90%是宅基地。

都江堰等地的做法是，將分散農戶集中安置，人均宅基地控制在50到70個平方米。節約出來土地，則套用“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，以每畝15-20萬元指標跨區拍賣，交換重建資金。以都江堰市向峨鄉為例，災后重建騰出三千畝非經營性建設用地，復墾后新增耕地留在原處，但指標賣到成都雙流縣，換回6億元重建資金。

都江堰市柳街鎮鶴鳴村村支書劉文祥稱，農戶拿到15萬元/畝后，從中拿出1萬5千元出來，用于居民集中安置點的規劃費用、地質勘察費用等；剩下13.5萬，用于舊宅基地復耕（耕作層厚度不低于40厘米）和新居修建；安置點內外水電等基礎設施，由政府統一修建。

“我們正在打造一個開放市場。”劉俊林說，過去產權不明晰，資源再多也是浪費、閑置，農村一樣要走向衰敗。有了產權改革，把這個資源量化，農用地指標有償節約,形成土地制度的激勵和約束，再通過災后重建政策把社會資本引入農村，呼吁多年的“以城補鄉”，才能真正落到實處。

據了解，都江堰目前完成農用地、集體建設用地整理項目71個，新增耕地5034畝，節約指標2萬畝。劉俊林在此算了一筆總賬：都江堰十多萬農戶，宅基地戶均一畝，以十萬家庭計量，就是十萬畝地。按照當前新村規劃，農民聚居蓋房約用地三分之一，十萬畝地節約三分之二就是六萬多畝地，換過來是40平方公里，相當于都江堰災后重建城市的總量規模。

2009年5月國務院正式批復了成都市上報的《成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》，允許其在九個方面先行先試。此方案也成為指導成都試驗區進行統籌城鄉綜合配套改革的綱領性文件。

讓民眾成為重建主體

“產權改革和災后重建互相依附，總的思路是讓群眾做主。”劉俊林稱，民眾是受災主體，然后是災后重建利益享受主體，進而也應該是重建過程的承擔主體，“群眾的積極性太重要了！”

而劉俊林也很快發現，災后重建的實踐挖掘了民眾自主性的社會經濟價值，進而附著于城鄉統籌改革的制度內容，而最根本的基點就是產權明晰，進而構造它的身份，身份主體定了，“農民是聰明的，他知道資源什么時候使用能實現價值最大化”。

都江堰市統籌局研究中心主任周強對此頗有感觸。周強回顧，成都市2003年搞城鄉一體化，2007年搞綜合改革配套，都是采用“小院并大院，小田并大田”方式。一開始強調統規統建，按照城市樓盤方式搞大集中，農民鋤頭要拿上九層樓，耕牛無處可安置，成了鄉村笑話；隨后按照農民意愿，改為小集中，2層獨門樓房，一個村布多個點，盡量延續農民原有的生產生活形態，強調農民做主。

據周強介紹，2008年一年間，都江堰市天馬鎮農民聚居點如雨后春筍，建了30個；目前，雖然沒了地震后原址重建的資金補助，但農民的積極性仍很高，到2010年底，將有10多個新的聚居點建成。都江堰市通過土地整理，預計將騰出數萬畝耕地指標，遠遠超過了政府預期。

“農民對自己利益的考慮，遠遠比我們高明。當政策制度建立起來之后，農民一定知道使它效益最大化的路徑。”劉俊林告訴本報記者。

比如說土地確權問題，通過確權先行，消除了土地制度改革的系統性風險，為改革加上了一道保險閥。畢竟，根據常規的經驗，集體資產具有天然的模糊性，容易成為某些村組干部以權謀私的工具。

鶴鳴村確權試點時就發現，該村實際人口1731人，公安部門錯登漏登達105人；實際農用地面積2748.6畝，而土地臺帳只登記了1850.6畝，相差32.6%。這種情形下，如果不以確權為前提，貿然推動大規模的土地流轉，那么這個流轉的主體就不可能是農民，很可能是其他權力主體，歪曲改革并讓改革背上黑鍋。

“產權制度改革剛開始時，大家就有一個模糊認識，全村家底不清，利益盤根錯節，很多事情除了擺上桌面公開談，別無它法。”鶴鳴村支書劉文祥告訴記者，柳街鎮政府召開千人大會后，村上召開村組會17次、院壩會154次、戶主會21次，反復研究土地綜合整治和農房建設問題，討論下來，大家決定成立村（社區）議事會、監事會，搞集體決策。

通過村民議事，鶴鳴村在確權頒證路徑方面，摸出了所謂的“九步工作方法”和“魚鱗”數字化管理系統，隨后為都江堰完善推廣。

劉文祥回顧，議事會成立后，即著手討論《鶴鳴村建設用地“增減掛鉤”項目實施辦法》。在“增減掛鉤”項目人均建設用地面積的確定上，最初是135平方米，后來定調為134平方米，為了這一平米之差，大家反復拉鋸，爭論激烈時，一天兩次，早上扯不清，晚上再來。

議事會為此討論了八次，要求逆過來算總賬，直到2009年年底，大家才達成共識。此后在災后重建中，重建方式、重建選址、戶型設計、工程監理、土地流轉等諸多涉及到切身利益的內容，都上議事會討論，政府不再代民作主和強迫命令。

“產權制度改革中經濟問題和社會問題不可能分開。”劉俊林稱，成都城鄉統籌的所有試驗均以產權改革為核心，涵蓋到基層民主政策、社會治理機制等層面，充分發揮群眾主體作用，讓受災群眾參與政策、規劃制定和選擇的全過程，“反復最小、成本最小”。

沖擊“土地財政”痼疾

“積極爭取產權改革，另一個重要的目標是探索一條改革國家征地制度的現實路徑。”劉俊林稱，群眾自治的另外一面，就是政府的自我約束，“實際上走到一個更深層次的問題，就是解決政府功能定位問題”。

作為地方政府重要的財力基礎，征地仍然是多數地方城市化過程配置土地的主要途徑。都江堰推進的城鄉一體規劃過程中，就遇到了城鎮規劃區內農村土地確權爭議問題。

對政府而言，規劃區土地遲早要被征為國有，如果實施確權，將大幅度增加未來征地的成本，問題在于，規劃區農民權利意識偏偏最為強烈。劉俊林承認，已經不是承認不承認農戶權利的問題，而是哪級政府愿意和實際承認的問題，一些區縣的抵觸情緒，讓他“聞到了硝煙的味道”。

在“土地財政”的大背景下，為農村地區建立產權系統，本身就是對政府自身的改革。一手打出確權的強拳，同時要求收回另一只索取的手，這是一場攻守兼具的改革。它不僅指向建立一套完整可靠的農村土地產權系統，更在為改革城市的征地制度，鋪墊可靠的基礎和可能的解決途徑。

“我們這幫人干事是有激情的，也是有理想、有理智的。”劉俊林稱。

具體說來，在規劃區以內，農民集體建設用地指標可以自主交易，政府需要控制的是交易規則，按照公共服務需要適當調整，比如社會治安、文化教育、衛生、環境整治等，政府相當于用一種地方稅收的形式，提取公共設施建設相應份額，但把土地的權益主體權回歸群眾。

“這個轉變至關重要。”劉俊林稱，城市的發展，要預留城市化推進空間，但土地使用權主體的具體決定權，政府不用強制，你認為合算你就去交易，不愿意就拉倒。但是，產權明晰是政府的任務，一旦實現交易，政府第一要控制規劃，第二要搞公共配套，第三是社會管理，這三塊的成本需要交易主體支付，等于說政府通過一個地方稅收形式，轉換了城市經營主體。

“今天我們做的，未必被大家看好，也有不同的看法。”劉俊林稱，都江堰市委市政府有使命感，愿意堅持做下去，以新的條件實現城市化。

按照成都市委的部署，都江堰市在征地制度框架內，正試圖改變級差土地收益的分配模式，適當擴大政府征地所得對農村和農民的補償，通過占補平衡和增減掛鉤項目，從成都土地收益中逐步拿出一個越來越大的數目返還農村，投入土地整治。提高返農比例，就是提升征地成本，終究會抑制征地需求量，與中央“逐步收縮征地范圍”的戰略意圖一致，最終擺脫“土地財政”弊端。

此外，成都建設用地指標拍賣特有的“持證報征”、“持證轉用”規定約束，也打破了過去用地指標使用時需同時完成轉征（集體所有變為國有）的狀況，實現了征、轉分離，為成都試驗逐年減少征地規模，盤活集體建設用地，實現集體建設用地與國有土地“同地同權”，提供了可以依賴的制度安排。

“政府不再征地，可以成為都江堰的下一個亮點。”劉俊林說，借助市場和社會力量配置土地資源，徹底改變征地制度，有利于恢復政府公共服務本源，減少以至杜絕土地權力尋租空間，是當地黨委政府下一步工作目標。

重建和改革的互動

都江堰市能夠這樣做，是災后重建和城鄉統籌改革互動留下來的豐厚基礎。

劉俊林稱，近幾年城鄉統籌，都江堰市著眼未來公共建設、基礎設施、重大項目所需要的資源，已完成整體布局；此次災后重建，更是把整個城市的主體工程體系鑄造完畢，近期不需要做大規模擴展；至于城市新區這一塊，政府也有資源可以置換。

此外，都江堰市社保體系已接近實現城鄉全覆蓋。全市城鄉居民基本醫療保險參保人數達43.8萬人，農民養老保險覆蓋1.7萬人，征地農轉非人員社會保險覆蓋4萬人，為下一步的城鄉一體化改革奠定了群眾基礎。

所謂“家中有糧心頭不慌”，在這種情況下，都江堰市政府有足夠的空間，加強服務型政府建設。在劉俊林的決策盤子中，政府將著力于完善規劃、維護市場、維護公平交易，幫助群眾設計他們的未來，而不是去決定他們的未來。

“未來的都江堰市是一個國際旅游城市，我們的群眾不僅要把衣服穿干凈，房間打掃漂亮，還要學會外語，學到外語掙歐元。”劉俊林說，“那個時候，你幫群眾設計好了，群眾能干就干，尊重自愿，這是一個很深層的體制變革。”