《預算法》修正案通過 允許地方政府發行債券

常健（巴克萊首席中國經濟學家）

8月31日，中國最高立法機關批準通過中國《預演算法》修正案

8月31日，中國最高立法機關全國人大常委會通過了第四次commit審議的《預演算法》修正案草案。該修正案明確了一些重要原則，包括如何管理地方政府債務、政府資金的全面預算以及資訊披露和監督。這是自1995年《預演算法》正式實施以來首次進行修訂。由於該法涉及財政改革及中央-地方政府關係等一系列復雜問題，預演算法修訂的過程是無比曲折而漫長的。早在2004年，預演算法就已啟動修訂，並於2011年將第一份修正案草案報請全國人大進行審議。

我們認為，修改后的《預演算法》具有以下十分重要的意義：

· 有助於確立更加透明的問責預算體系；

· 有助於遏制不斷膨脹的地方政府債務（2013年6月地方政府債務總額為17.9萬億元，較2010年末增長了67%），並逐漸解決這一問題；

· 有利於改善投資效率及長期債務可持續性；

· 加快轉變政府職能（提供公共服務）；以及

· 推進國家治理體系和能力現代化（如法治等）。

有關中國財政收支結構與地方政府債務問題的分析，參見2013年1月28日發表的“中國能否管控其財政風險”。

修改后的《預演算法》規定，地方政府可直接發行債券，但需經過嚴格監管，使債務風險更加可控

修改后的《預演算法》確立了地方政府直接發行債券的法律依據，而在此之前地方政府並無此權利（但很多地方政府都在通過投資工具以及影子銀行借貸等方式來規避這項禁令）。這一機制的建立為地方政府提供了另一融資渠道，我們認為，從長期看來將有利於解決地方政府的債務問題。但我們同時認為，有利影響的顯現將是一個循序漸進的過程，因為修正案的實施過程勢必會十分審慎，尤其是在“軟預算約束”對於地方政府來說仍是個難題的時期。

我們注意到，全國人大在審議過程中一直不愿授予地方政府直接發行債券的權利。而此次，全國人大在附加嚴格條件的前提下批準了這一舉措，與我們的預期非常吻合。省級地方政府債券的規模、使用及發行情況都將受到監管。

具體來說：

· 由國務院設置限額，並報請全國人大或全國人大常委會批準；

· 發行債券所獲資金只能用於公共服務，不可用於政府運營；

· 債務必須包含在省級預算之內，並由省級人民代表大會進行監督；

· 中央政府承諾評估地方債務風險並發布預警資訊，並在風險可能失控時做出快速反應及處罰決定。

實現對政府資金及使用情況的全面預算

修改后的《預演算法》對政府預算進行了明確分類，以應對要求實現政府資金及使用情況全面預算的呼聲，並加強了立法監管。新規定的政府預算包括四個部分：

· 一般公共預算；

· 政府性基金預算；

· 國有資本經營預算；

· 社會保險基金預算。

占地方政府收入30~40%的土地出讓收入將歸屬於政府性基金預算，而國有企業的收支狀況將歸屬於國有資本經營預算。

建立更加公開透明的預算制度，加強對重點支出和重大投資項目的監管力度

公眾所反映的主要政府預算問題包括缺乏透明度，缺乏獲取預算資訊的渠道以及缺少對政府支出的監管。

為解決這些問題，修改后的《預演算法》通過了下述規定：

· 要求地方政府在經立法機構批準后20日內向社會公開其預算及決算報告及報表；

· 為公眾提供獲取地方政府債務、采購、預算及審計資訊的渠道；

· 對立法機構審核政府預算報告的方式及內容進行監管，特別規定各級人大審查重點支出和重大投資項目的預算安排，並考查這些項目的進展與效率。

我們還注意到，中國政府正在試點允許地方政府發行市政債券

根據財政部發布的資訊，在首批試點的上海市、深圳市、浙江省及廣東省之外，江蘇省和山東省在2013年也加入到了自行發債試點的行列中，之后還將試點范圍擴大至江西省、寧夏回族自治區、北京市及青島市。修改后的《預演算法》要求地方政府全權負責償還發行債券籌措的資金（中央財政不會提供任何支援），並要求地方政府披露更多有關基本財務狀況及信用評級的資訊。