深度解讀《關於構建綠色金融體系的指導意見》

2016年8月31日，中國人民銀行聯合七部委下發了《關於構建綠色金融體系的指導意見》（下文稱《指導意見》），為全球首個政府主導的較為全面的綠色金融政策框架，對綠色金融的發展給出了頂層設計。我們認為，該指導意見的出台有着深刻的現實背景，是經濟增長方式轉變的迫切性、金融市場深化改革以及中國在全球綠色金融市場高度的參與程度的合力表現。在我國經濟增長轉型的關鍵時期，七部委聯合出台這一指導意見，將綠色金融體系上升至國家戰略，對培育新增長點的意義明顯，對轉變經濟增長方式，引導社會資本積極參與綠色項目，降低融資門檻，促進經濟健康發展有着深遠的意義。

在這份《指導意見》中，綠色金融體系為政府、社會資本各參與方提供了不同品種的綠色金融產品和金融工具，並從操作層面進行了基本要素的搭建。但也要看到，該指導意見只是一個指引，具體的落地方法尚需各方機構盡快協調，尤其是環境權益交易市場的培育、創新的綠色金融工具的發展、第三方評估機構的監管以及標准的統一更需要相關部門盡快落實具體措施，共同助力綠色金融的良性發展。

一、《指導意見》出台的背景和意義

《指導意見》的出台有着深刻的現實背景，第一，當前我國的經濟結構和經濟增長方式發生着深刻的轉變，傳統的高耗能和高污染的增長模式不僅對經濟增長的貢獻越來越小，也帶來日益嚴重的環境污染問題，加上今年以來我國的經濟增長面臨更加復雜的局面，經濟轉型的必要性和迫切性加劇；第二，隨着我國金融領域的深化改革和金融體系的日益完善，我國在綠色金融以及綠色創新方面發展非常迅速，以綠色債券來說，發行品種日益豐富，已覆蓋至金融債、公司債、企業債、中期票據、資產支持證券、熊貓債、非公開定向債務融資工具等多種產品類型。截至9月5日，今年我國境內綠色債券發行規模達到1099.9億元，約占同期全球綠色債券發行量的35%，已成為全球最大的綠色債券發行市場；第三，我國政府在落實綠色金融行動方面支持力度較大。2012年，銀監會出台了《綠色信貸指引》，2015年底，中國人民銀行和國家發改委分別出台了《綠色債券支持項目目錄》和《綠色債券發行指引》，2016年3月和4月，上交所和深交所分別發布了《關於開展綠色公司債券試點的通知》以及《關於開展綠色公司債券業務試點的通知》，以鼓勵機構投資者投資綠色公司債券。8月31日，七部委又聯合發出《關於構建綠色金融體系的指導意見》，綠色金融上升至國家戰略。

因此，在我國經濟增長轉型的關鍵時期，七部委聯合出台這一指導意見，將綠色金融體系上升至國家戰略，對培育新增長點的意義明顯，對轉變經濟增長方式，引導社會資本積極參與綠色項目，降低融資門檻，促進經濟健康發展有着深遠的意義。

二、核心要點解讀

（一）對綠色金融和綠色金融體系進行了明確的界定

《指導意見》首條提出，綠色金融是指「為支持環境改善、應對氣候變化和資源節約高效利用的經濟活動，即對環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建築等領域的項目投融資、項目運營、風險管理等所提供的金融服務。」這是迄今為止國內官方對綠色金融給出明確的定義，為投資者明確投資方向提供了標准。

同時，《指導意見》也將綠色金融體系定義為「通過綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數和相關產品、綠色發展基金、綠色保險、碳金融等金融工具和相關政策支持經濟向綠色化轉型的制度安排。」對綠色項目的范圍進行了清晰的劃分，即綠色項目不僅是指傳統意義上的綠色信貸，它涵蓋更廣泛的范圍，也包括將環境保護與新型的融資工具結合起來的綠色債券、綠色股票指數等產品、以及以政府財政為依托設立的綠色發展基金等，綠色金融體系為政府、社會資本各參與方提供了不同品種的綠色金融產品和金融工具，並從操作層面進行了基本要素的搭建。

（二）多重激勵機制創新促進綠色金融發展

從《指導意見》中我們可以看出政府對綠色金融體系的支持是全方位的，一方面體現在對綠色金融產品開發與創新的支持上，提出了對開發諸多綠色金融創新工具的支持舉措，如對於綠色信貸支持的項目，可「按規定申請財政貼息支持」，以降低企業的融資成本，在風險可控的前提下對綠色企業和項目加大支持力度；另一方面，在具體支持機制上指明了方向。例如支持地方和市場機構通過專業化的擔保和增信機制支持綠色債券的發行，尤其為了防范金融風險，提出了「探索將綠色信貸納入宏觀審慎評估框架，並將綠色信貸實施情況關鍵指標評價結果、銀行綠色評價結果作為重要參考，納入相關指標體系」，宏觀審慎評估體系是央行自2016年起才實施的以防范金融體系內系統性風險的監管機制，而綠色信貸被納入宏觀審慎評估框架，正是考慮到綠色金融本身的風險特征，是監管創新的體現。

（三）獨立第三方機構的作用被強化，為規范綠色金融市場提出了指導方向

《指導意見》對於第三方機構的作用從兩個角度給予了闡述，體現了政府在環境領域對第三方機構了高度重視。第一，研究探索綠色債券第三方評估和評級標准；第二，在上市公司和發債企業的信息披露方面，提及了要培育第三方專業機構為上市公司和發債企業提供環境信息披露服務的能力，鼓勵第三方專業機構參與采集、研究和發布企業環境信息與分析報告。

對於綠色債券的第三方評估和評級，《指導意見》又從兩個角度進行說明，一方面，進一步規范了第三方認證機構對綠色債券評估的質量要求，另一方面，指導意見也提出了要鼓勵評級機構在評級過程中「專門評估發行人的綠色信用記錄、募投項目綠色程度、環境成本對發行人及債項信用等級的影響，並在信用評級報告中進行單獨披露。」指導意見對標准的重視有助於發揮第三方認證和評估機構在降低信息不對稱、降低綠色債券投資風險等方面的作用。

（四）設立國家和地方綠色發展基金，綠色金融納入地方年度責任目標，政府作用明顯

《指導意見》提出了政府在支持綠色項目方面的主導性，一方面，從中央政府到地方政府，鼓勵和支持設立各類綠色發展基金，「中央財政整合現有節能環保等專項資金設立國家綠色發展基金，投資綠色產業，體現國家對綠色投資的引導和政策信號作用」，並「鼓勵有條件的地方政府和社會資本共同發起區域性綠色發展基金，支持地方綠色產業發展」；另一方面，綠色金融發展也被納入地方政府年度工作的責任目標中。在國際上，綠色金融的發展一般是自下而上地行業自律行為，雖然過去幾年我國政府也在力推不同領域的綠色金融產品，但從中央到各級政府對綠色金融發展的承諾，尤其將綠色金融納入到地方政府年度責任目標，在全球領域內是少有的強勢主導現象。

（五）明確了環境權益交易市場的重要作用

《指導意見》中第二十六條提出了建立環境權益交易市場。推動建立排污權、節能量(用能權)、水權等環境權益交易市場。「在重點流域和大氣污染防治重點領域，合理推進跨行政區域排污權交易，擴大排污權有償使用和交易試點。加強排污權交易制度建設和政策創新，制定完善排污權核定和市場化價格形成機制，推動建立區域性及全國性排污權交易市場」目前我國的環境權益市場以及碳排放市場發展較為落後，環境權益的定價機制並不完善，區域分割嚴重，而環境權益交易市場是環境相關權益被市場定價的前提，指導意見提出了推動建立環境權益交易市場和碳排放市場，這一環境基石作用夯實後，才能為所有綠色金融工具發展奠定良好的基礎。

三、結論和與未來進一步的發展方向

中國人民銀行聯合七部委推動的我國綠色金融體系框架，有助於將各種綠色金融工具和產品納入到統一框架，有助於提高效率，發揮協同效應。《指導意見》對綠色金融的發展給出了頂層設計，為政府、社會資本各參與方提供了不同品種的綠色金融產品和金融工具，並從操作層面進行了基本要素的搭建，從監管層面也提出了創新舉措和一定的強制性的措施，顯示了政府在經濟轉型的背景下對培育新增長點迫切要求，對轉變經濟增長方式，引導社會資本積極參與綠色項目，降低融資門檻，促進經濟健康發展有着深遠的意義。

但是我們也應該看到，雖然我國綠色金融工具創新的活躍度提高，但是在環境權益市場等環境基礎設施制度的搭建方面較為落後，而綠色金融體系框架的基礎應該是一個市場化定價的環境權益交易市場。環境權益交易市場不僅是基礎，更是核心，只有建立起完善的環境權益交易市場，與環境相關的權益才能夠被市場定價。而且市場機制在碳排放權配置中要發揮決定性的作用，當環境權益具備了商品屬性後，市場規律作為基本原則進行環境權益轉讓才能有真正的意義，才有助於更好地控制污染和改善環境。

另外，這份指導意見只是一個指引，具體的落地方法尚需各方機構盡快協調，尤其是環境權益交易市場的培育、創新的綠色金融工具的發展、第三方評估機構的監管以及標准的統一更需要相關部門盡快落實具體措施，共同助力綠色金融的良性發展。