預測英國與歐盟談判「過渡協定」的四種可能發展

經濟部經貿資訊網報導，英國金融時報於 12 日刊登專文，預測英國與歐盟談判「過渡協定」的四種可能發展。

一、背景

自從英國首相 Theresa May 承諾將於 2017 年 3 月正式啟動脫歐程序以來，英國脫歐的政治時鐘就已展開倒數計時。倘若英國政府與歐盟未能妥當處理，現有的雙邊商業關係有一夕之間消失的危險，其中包括營運的許可、契約權利、關稅減免待遇、勞工居留許可等。雙方多數的決策者都認為談判「過渡協定」(transitional deal) 有其必要性，但對於過渡協定的形式尚未有共識。

由於談判失敗的風險太接近、太昂貴，以至於投資人無法迴避對英國脫歐發展的注意力。法國總統 François Hollande 於上週表示，英國脫歐「必須付出代價」，但是他並未表明代價是什麼。對於未來將會如何發展沒有確定感的情況下，許多人擔憂最壞的假想情景將主導這場全世界最複雜的分手談判，而可能改變歐洲的經濟情況，企業因而被迫作出不得已的撤離英國決定。

「過渡協定」可能是一項不太完整的補救措施。英國資深官員與歐盟官員都認為這種安排可提供英國具有規範性的基礎，直到 2025 年。一位未來將參與英國脫歐談判的歐洲資深官員表示：「過渡、過渡、過渡。這是非常重要的，過渡協定是英國脫歐最重要的立即性結果，但是卻沒有任何達成這項協定的任何保證，完全沒有。」

關於發生意外狀況、未能達到任何協定的憂慮，主要源自於脫歐談判的架構。根據里斯本條約第 50 條的規定，歐盟與英國必須在 2 年內的初步期限內，協商預算分擔的處理方式並同意雙方未來關係的原則。第 50 條沒有明確指出的是，轉換到一個完全的新貿易協定之前，雙方將需要控管空窗期，外交官員們相信這段時間可能會長達 3 至 10 年。

如何填補這個空缺不僅是英國全神貫注的任務，歐盟執委會的談判代表 Michel Barnier 也曾在訪問柏林時，表示將此作為其最優先的決策項目。

曾任英國政府代表的 Andrew Hood 律師表示：「英國脫歐後並不會出現暴增的貿易協定。必然會有過渡協定…… 倫敦的金融業希望可以儘早釐清，理想的時間是夏季之前。」

這應該是不可能的，英國脫歐的每一個部分都是極為複雜的，但是，對於身在準備作業核心的人們來說，他們關心的是每一個部分如何交互影響，必須直到所有部分都達成協議才能底定，這意味著，最佳的情況是在最後一刻達成協議，最差的情況則是談判完全破裂，連過渡協定都沒有。

歐盟前貿易執委、WTO 前秘書長 Pascal Lamy 表示：「過渡協定是不可避免的，它是行得通的必要產物。但是，最終方向的不明將使得人們無法思考過渡協定的內容。」

二、為脫歐付出代價

談判的緊張局勢是很清楚的，英國將會儘可能地要求明確化與確定性，但是歐盟 27 國則盤算著英國脫歐後，他們的決策權將更加強化。一位參與相關討論的歐元區官員表示：「很大程度要看雙方的共同目標。如果未來的新關係，預期將是一個非常沒有企圖心的協定，我不相信過渡協定會有詳盡闡述的內容。」

然後，還有英國「脫歐帳單」(exit bill)的爭執。德國、法國與歐盟正計劃要結合軟性的過渡條款 (soft transition terms) 和脫離的本質(nitty gritty of divorce)，處理掉英國與歐盟共同承擔的數千億歐元債務(UK-EU liabilities)、並爭執預算貢獻比例等問題，換句話說，英國沒有清償脫歐的帳單之前，不會有所謂退出的條款。當年英國首相 Margaret Thatcher 要求英國必須取回預算退款才願意留在歐洲共同體，「現在英國卻想要退出而且不用付出代價。」法國總統 François Hollande 表示：「這是不可能的。」

所以，儘管雙方的外交官員都承認最符合經濟理性的作法是歐盟與英國儘早達成一個過渡協定，但是政治因素卻將其推往完全不同的方向。「完成脫歐程序 (里斯本條約第 50 條) 之前，不可能有一個明確的答案。」一位參與討論的歐盟外交官員表示。

對德國來說，歐盟 27 國的團結是最優先的目標，即使需要以德國與英國的經濟與政治關係作為代價。「如果在談判中，我們必須在歐盟 27 國與英國之間作出抉擇，我們會選擇歐盟 27 國。」一位德國官員表示。德國總理 Angela Merkel 的立場已經變得強硬，她告訴德國商業不要期待歐盟會放棄勞工自由流動的原則，而給予英國進入單一市場的權利。對德國政府來說，這個立場適用於最終貿易協定，也適用於過渡協定。

歐盟 27 國可能會較易傾向於利用里斯本條約第 50 條的 2 年期限施壓英國，而非選擇降低不確定感。

「英國首相 Theresa May 的處境將會越來越困難。歐盟 27 國知道時間有利於歐盟，而英國首相則沒有其他退路可以選擇，她將會極度渴望避免懸崖式的脫歐。」另一位歐盟資深官員表示，然而這麼做也可能會導致英國的脫歐派要求硬脫歐的聲勢佔上風。

對英國來說，即使是談妥了過渡協定也可能是禍福相依，一些企業主要希望能夠降低撤離英國的費用，緩衝員工契約與租約的期限。任職於一家頂尖的歐洲銀行的法務主管表示：「我們不會為政治的不確定性賭上自己的企業，我們必須為最壞的結果作出準備，所以這是會有後果的。過渡期間的時間越長，我們將員工與營運作業撤離英國的成本就會越便宜。」

關於過渡協定的討論還存在另一個特性，也許最終根本不會有過渡協定。歐盟與挪威、瑞士、土耳其的貿易協定內容也許都不相同，但有一項共同點是，這些協定都被認定為是暫時性措施 (temporary
measures)，不過卻都維持了數十年以上。

曾擔任法國總統顧問的 Laurence Boone 表示：「英國脫歐將會是一段緩慢、冗長的過程。不可能在一夕之間脫離，他們將會達成一項過渡協定，但是我可以想像這個暫時性的協定將會維持一段很長的時間，我們歐洲很擅長這件事。」

三、預測四種過渡模式

1. 第一種：「意外」(The accident)。時間：立即性的退出。

這是英國脫歐最極端的假想情景：沒有達成任何協定、不友善的分離、幾乎沒有過渡協定、依照世界貿易組織 (WTO) 的規則進行貿易。另一方面，英國將達成英國脫歐公投結果的主要目標，包括重新取回法律與邊境的完全控制、不需要負擔歐盟預算、可以自由對外簽署貿易協定。

對於一些英國的脫歐派人士，這種結果是可實行的，並不只是作為談判的籌碼而已。最差的情況是，英國的出口商品會遭受關稅的衝擊、雙邊的公司與居民之法律地位將會變得不確定 (或容易受個案所在的會員國所管制)。資深的英國政治人物，例如脫歐大臣 David Davis 和國際貿易大臣 Liam Fox 都有信心這種情況絕對不會發生，並認為這種風險的評估是過份渲染，他們主張，歐洲領導人會了解到懲罰英國只會傷害他們自己的經濟。

內閣的法律顧問表示這個方向未必有利於歐盟 27 國，如果英國退回到 WTO 的機制，歐盟 27 國將會需要依循 WTO 的最優惠國民待遇的規則 (most favoured nation rules)，施加英國適用的關稅稅率。

這也會縮短雙方的準備時間，英國會在一夕之間失去超過 30 個歐盟機構的支援，將會需要在英國複製歐盟機構的功能，另外新成立相同功能的國內機構，包括化學物品與藥物的監督機構，而海關的作業程序將會戲劇性地擴大規模。「想像這能夠在 2 年內完成就如同要相信奇蹟發生一樣。」一位歐盟資深官員表示。

由於風險相當高，歐盟 27 國認為英國將會無可選擇地與歐盟最終達成一項協定，但是沒有人排除發生意外的可能性。「英國已經搬石頭砸自己的腳，所有的理性都消失了。如果我們最終受到政治力因素而導致意外發生，我也不會驚訝。」

2. 第二種：「延長現狀的時間」(The status quo prolonged)。時間：1 至 3 年。

這是技術上最簡單能夠安排的過渡方式。儘管英國不再是歐盟的會員國，英國在限定期限內仍保留大部分的經濟權利，也許是里斯本條約第 50 條的脫歐程序完成後的 1 至 3 年，這種方式簡單明瞭使得雙方提前達成協定更加可行，提供企業界有確定感。

一些英國的脫歐派人士倡議英國應該加入歐洲經濟區 (European Economic Area)，這將會允許像是挪威一樣的非歐盟國家成為單一市場的一部分，只要該國接受人員自由流通、依循共同規則、繳交歐盟預算分攤即可。但是，歐盟、法國與德國政府都無意要採取這種模式，暫時性的協定使用或適應現有的法律模式，被視作是政治上與法律上的累贅。

一位法國資深官員表示：「並不值得這麼做。」一位英國資深官員則表示：「基於政治上的原因，這絕對不會是英國脫歐後的準備階段。」

較有可能的是一種現狀的特別延續，商界可能會希望有一個較長的時間，政治圈可能不會等太久，歐盟方面，尤其是歐洲議會，將會希望有一個明確的期限，某種程度上是維持足夠的不確定感才能讓企業想遷離英國。設定期限也符合英國脫歐大臣 David Davis 的計劃，他希望維持歐盟既有法律 (acquis) 直到脫歐當天才結束。但是英國可能會隨著過渡時間拉長而逐漸產生焦躁。雖然英國已經離開歐盟，但仍必須依循大部分重要的歐盟法律、繳交歐盟預算、遵守歐盟法院判決。英國首相 Theresa May 是否能在 2020 年的國會大選向選民解釋上述的情況呢? 

遵守歐盟的金融服務規則對英國是最困難的部分。「作為全球金融中心與龐大的銀行體系，但是卻對相關的法律沒有任何影響力，這並不容易讓人接受。」英國央行法規主管 Sam Woods 於 7 月向國會的委員會陳述。

3. 第三種：「滑行跑道」(The glide path)。時間：直到 2020 年代中期。

這種方式將會提供一個較為詳盡、複雜的過渡協定。英國進入單一市場的部分權利逐漸減少，但是其他營運的權利透過一些特製化協定 (bespoke agreements) 獲得延長，其目標是要作為「滑行跑道」(glide
path)，銜接歐盟與英國關係逐漸分離朝向貿易協定的空隙，這對於英國政府重申主權渴望具有政治上的吸引力。

對於複雜的、受規範管制的服務，例如銀行業，這種方式將會導致一種法律混亂的狀況。部分歐盟法具有相同效力，包括指令 (directives) 與規則 (regulations) 支撐全部的市場交易，但是它仍然不夠廣泛到足以支持全部的投資銀行模式 (full investment banking model)。這表示雙邊協定(bilateral agreements) 也將是必須的，例如銀行處理儲蓄、貸款保證、金融交易、全面性的零售業服務都必須取得國家的許可。

倫敦金融城公司的政策主管 Mark Boleat 表示：「時間框架越長越好。撤離需要花很長時間，因此企業需要現在做出決定。」

「滑行跑道」的內容越複雜精細，越有可能成為一個完全的貿易協定，將依循不同的表決規則進行批准，而非原先脫歐程序之下的規則。

但是歐盟會員國和歐洲議會將不會願意放棄參與貿易協定決策的權利，因此尋求折衷方案將會是困難的，特別是服務貿易領域。

即使雙方同意該協定，企業仍將會處於極大的不確定性當中，英國方面任何偏離歐盟法律的做法都會危及過渡期間的市場進入權。

4. 第四種：「基本款」(The Basics)。時間：直到 2020 年代中期。

這種方式對於出口商品與一些服務業的基本安全保障網 (a rudimentary safety net)，給予英國較大的獨立性。

雙方的談判代表都同意，先對另一方施加關稅直到雙方簽署貿易協定後再來廢棄關稅，並沒有什麼意義。貨品貿易方面，這可以透過「零關稅過渡協定」 (zero-tariff transitionary agreement) 來達成。另一個選擇則是雙方協議英國在特定時間內續留在關稅同盟，給予英國政府有足夠時間進行新的貿易協定談判。

這可能會產生兩個問題。首先是在 WTO，外交官員們警告一個「迅速的、雜亂的」關稅過渡協定可能無法達到 WTO 有關貿易協定必須涵蓋所有貿易項目的標準。

如果英國透過續留關稅同盟，在法律上較為健全，但是這可能會妨礙英國政府在歐盟以外進行貿易談判的能力。

服務貿易方面，英國對歐盟的服務貿易出超達 214 億英鎊，所以影響程度將會更大。這些規範性協定的談判將會更為複雜，也許不可能會達成協議。某種方式的過渡協定可能是不可避免的，要是能給予監管單位有更多時間處理額外的工作量就好。對於主要的金融服務企業來說，例如，可能會需要監管單位耗時 2 年的時間審核一項營運權利的申請案。歐洲央行已經警告企業該行可能會無法負荷，英國的監管單位也會面臨類似的壓力。

變通的辦法也許是需要的，但首先必須是最小的，一個完全的自由貿易協定將會改善市場進入權的安排。